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天津市古树名木保护管理办法

时间:2024-07-03 20:12:00 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9319
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天津市古树名木保护管理办法

天津市人民政府


天津市人民政府令(第17号)


  《天津市古树名木保护管理办法》,已经市人民政府批准,现予发布施行。

                            市长 张立昌
                         一九九四年二月二十三日
            天津市古树名木保护管理办法



  第一条 古树名木是国家的宝贵财富,为加强对本市古树名木的保护管理,根据国家有关规定,结合本市实际情况,特制定本办法。


  第二条 凡本市城市规划区内的下列树木,均属古树名木的管理范围:
  (一)树龄在百年以上的;
  (二)具有历史价值和纪念意义的;
  (三)树种珍贵,本市稀有的;
  (四)树型奇特、本市罕见的。


  第三条 市园林管理局是本市城市规划区内古树名木的主管机关。古树名木的具体管理工作,由区、县园林部门负责,业务上受市园林管理局领导。


  第四条 凡树龄在一百年以上(含一百年)的古树以及特别珍贵稀有或具有重要历史价值和纪念意义的名木,由市园林管理局确定为一级保护树木,其余名木确定为二级保护树木。
  市园林管理局应将本市古树名木的种类、数量、坐落等情况报市人民政府备案。


  第五条 对经鉴定列为应保护的古树名木,园林部门应统一登记、编号、造册、建立档案,划定保护古树名木范围,设置明显标志,标志由市园林管理局统一制作。


  第六条 古树名木生存地的使用单位和个人,为古树名木的养护者,并按下列规定实行责任制:
  (一)在公园、绿地、林地、风景游览区、城市道路、里巷的古树名木,由基层园林管理单位负责养护;
  (二)在机关、部队、院校、团体、企事业及坛、庙、寺、院等单位范围内的古树名木由所在单位负责养护;
  (三)在铁路、公路、河道用地范围内的古树名木,由铁路、公路、河道管理部门负责养护;
  (四)在私人庭院内的古树名木,由居民负责养护。


  第七条 古树名木的养护者,必须按照市园林管理局制定的古树名木养护管理技术规范,精心养护管理,确保所管古树名木正常生长,并接受园林管理部门的指导、监督、检查。


  第八条 禁止下列损坏古树名木的行为:
  (一)砍伐古树名木;
  (二)攀树折枝,剥损树皮,摘采果实和籽种;
  (三)在树上挂物、钉钉、刻划、缠绕绳索;
  (四)借树搭棚或做支撑物;
  (五)在树冠垂直投影外三米范围内,堆物、挖土、建房、施工作业,倾倒废水、废渣、溶盐雪,兴建永久性或临时建筑;
  (六)其他影响古树名木生长的行为。


  第九条 古树名木的养护者,发现树木有衰萎现象,应及时报告所在区、县园林部门,由园林部门组织力量,采取复壮措施,进行抢救。经抢救无效,树木确已枯死,须经园林部门会同有关部门查明原因,对确无保留价值的树木,报经市园林管理局批准并取得处理许可证后方可进行处理。


  第十条 古树名木的养护管理和复壮所需费用,由古树名木管护的责任单位负责,可以折抵全民义务植树劳动量。


  第十一条 生产经营设施影响、危害古树名木生长的,设施产权单位和个人应按园林部门提出的期限,采取积极措施,消除影响、危害。


  第十二条 在征用土地、规划设计或建设施工中,涉及古树名木保护管理的,建设单位必须事先提出保护和避让方案,经市园林管理局批准后,方可办理征用土地、规划设计和施工作业手续。
  因特殊需要,无法避让,非迁移不可的古树名木,必须经过市园林管理局审核同意,报市人民政府批准。
  迁移古移名木所需费用,由申请人承担。


  第十三条 保护古树名木人人有责。任何单位和个人对损伤、破坏古树名木的行为,均有权制止或报告主管部门处理。


  第十四条 对养护古树名木有突出贡献的单位和个人,由园林管理部门给予表彰和奖励。


  第十五条 对不履行养护职责或不按技术规范养护致使古树名木衰萎、损伤或擅自处理自然死亡古树名木的,由市、区县园林管理部门予以批评教育,责令限期改正,并可视情节处以一千元以下罚款。


  第十六条 对擅自迁移古树名木或违反本办法第八条规定的,由市、区县园林管理部门予以批评教育,责令停止违章行为,赔偿经济损失,并可处以一千元以下罚款;对造成古树名木死亡的,处以一千元以上二万元以下罚款。


  第十七条 当事人对园林管理部门的行政处罚不服的,可依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。


  第十八条 违反本办法规定,触犯《中华人民共和国治安管理处罚条例》的,由公安机关依法处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第十九条 本办法由市园林管理局负责解释并组织实施。


  第二十条 本办法自发布之日起施行。


                   简述执行异议

                 北安市人民法院 钱贵

    执行异议,是指在执行进行过程中,案外人对执行标的提出不同意见,并主张全部或部分的权利。执行的目的在于保护权利人的利益;而执行异议则是为了保护案外人的利益免受执行行为的侵害。换句话说,如果执行的标的侵害了案外人的民事权利,案外人有权要求人民法院予以纠正。 根据《民事诉讼法》和《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第70条规定对执行异议的条件作了进一步规定,即“案外人对执行标的主张权利的,可以向执行法院提出异议。案外人异议一般应当以书面形式提出,并提供相应的证据。以书面形式提出确有困难的,可以允许以口头形式提出。”根据该规定,提起执行异议应符合以下条件:
    1、有权提起异议的主体,只能是案外人。 这里所指的案外人,不是泛指除当事人以外的其他一切人,而是专指除当事人以外,其法律上的权益因执行行为而可能受到侵害的人,亦即与执行标的有利害关系的人,包括公民、法人以及其他组织。在执行过程中,执行申请人和被申请人也可能对法院执行标的有不同意见,比如被执行人认为执行标的为其必要的生产、生活工具,不能作为执行对象等等,该意见不能认为是执行异议,而是当事人之间就案件实体发生的争议。如果他们认为执行确有错误,执行人员应告知其通过审判监督程序予以解决,但不影响执行。
    2、一般应是案外人对执行标的主张自己的权利。我们这里所指的案外人对执行标的主张自己的权利,既包括主张对该标的享有全部所有权,也包括主张对该标的享有部分所有权。总之,案外人对执行标的主张权利是构成执行异议的前提条件之一。
    3、一般应向执行法院提出异议。由于我国民事诉讼法规定执行由一审法院负责,且法院作出的一些文书出由相应法院执行,因此常出现生效文书制定主体与执行主体非同一法院。案外人对执行标的有异议,在执行过程中向该执行人民法院提出,不得向别的法院提出异议。人民法院应当受理并按照法定程序进行审查。如果案件还未进入执行程序或执行工作已经完成,案件终结,案外人有异议,只能通过新的诉讼处理解决。
    4、案外人提出异议的形式一般用书面的形式并提供相应的证据。 异议人负有举证责任,对执行标的主张权利的,应当向人民法院提供必要的证据加以证明,阐明事实,列举证据。对于案外人只提异议而不提供证据的,不能按案外人异议处理。
    对执行异议的审查和处理 :《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第5条规定:“执行程序中重大事项的办理,应由3名以上执行员讨论,并报经院长批准。”虽未明确规定在执行工作中对重大事项办理实行合议制,而从其本意来讲是由执行人员按合议规则进行讨论并作出决定,只是对决定生效的条件做出了报经院长批准的限制,但并不能据此否定执行工作合议制的合法性。其次,执行实践中发现,执行合议制对于有效制约执行工作中的随意性,保护权利人的权利,起到了重要作用,因而,现已被广泛采用。再次,案外人异议涉及案外人的实体权利,异议成立与否直接决定着执行能否继续进行,实属执行过程中的重大事项,规定由三名执行员讨论,是公正执法的需要。因此,合议制度作为诉讼程序的基本制度,同样适用于诉讼程序的最终阶段——执行程序。
    执行法院在收到执行异议后,对案外人提起的异议不能置之不理,也不能未经审查便予以驳回,使案外人的合法权益得不到保护。笔者认为,在实践中对执行异议的审查包括以下方面:
    1、对执行异议形式要件的审查。执行法院在接受执行异议后,首先要审查执行异议是否符合法律规定的形式要件,即执行异议是否书面提起,口头提起的是否记录在案;执行异议是否由案外人提起;异议是否对执行的标的主张权利;是否提供了必要的证据等。对符合执行异议提起条件的予以受理,不符合条件的通知不予受理。
2、对执行异议的实体审查。《民事诉讼法》规定,对执行异议有执行员审查。因执行异议是案外人对执行标的主张独立的实体权利,执行员在审查时要采取严肃、慎重的态度,认真审查案外人提供的证据,必要时可主动调查取证。对执行异议的证据应由案外人与被执行人或相关人员质证,必要时可采取执行听证的形式,由双方举证、质证。
    3、合议、讨论,报院长批准。对执行异议的审查处理是执行程序中的重大事项,应由三名以上执行员合议讨论,并报执行局长批准。
    4、停止处分性执行措施。在执行异议的审查期间,执行法院可以对有异议的执行标的物采取查封、扣押、冻结等控制性执行措施,但不得采取处分性执行措施。正在实施的处分性执行措施也应停止,以免给案外人造成更大的不必要的损失。
    在执行过程中,案外人对执行标的提出了异议,根据《民事诉讼法》第208条的规定,执行人员依照法定程序进行审查,执行实务中,执行员审查执行异议的方式一般以书面审查为主,也可以召开听证会的方式进行审查。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第71条第2款规定,审查期间,可以对财产采取查封、扣押、冻结等保全措施,但不得进行处分,正在实施的处分措施应当停止。认真审查后,一般作出的几种处理情况如下:
    1、予以驳回。案外人异议的理由不成立的,如何处理?我国《民事诉讼法》仅规定予以驳回。《最高人民法院关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》第257条对此解释为:“理由不成立的,通知驳回。”《最高人民法院关于人民法院执行工资若干问题的规定(试行)》第71条第3款规定,案外人异议理由不成立的,用裁定驳回其异议,继续执行。案外人的异议不能用通知,通知本身并不是解决某种问题的形式,而是问题解决之后告知当事人的形式。由于执行人员直接裁定驳回案外人异议,权力重大,必须慎重运用,绝不能滥用权力,否则极易侵害案外人利益。对此,应按执行中重大事项对待,应当通过3人以上执行人员讨论,必要时还应报院长批准。凡是直接裁定驳回异议的,均应报院长批准。对下级法院的处理裁定,当事人不服的,不能提出上诉,但可以通过上级法院执行监督的途径寻求救济。驳回的形式一般视情况而定。以口头形式提出执行异议的,执行人员可以用口头形式予以驳回;以书面形式提出执行异议的,人民法院即应发出书面通知予以驳回,继续执行。
    2、中止执行。执行异议确有理由、符合条件的,执行人员应报请院长批准后中止执行。但中止执行仅限于案外人提出异议部分的财产范围,对被申请执行人的其他财产则不应中止执行。中止执行程序的,由合议庭审查或者由院长提交审判委员会讨论决定。如果认为人民法院制作的法律文书确有错误,依审判监督程序再审;如果执行根据是其他机关制作的法律文书,可以通知有关制作单位审查处理。
    3、解除查封、扣押措施或断续执行。对案外人提出的异议一时难以确定是否成立,案外人已提供确定有效的担保的,可以解除查封、扣押措施,申请执行人提供确定有效的担保的,可以断续执行。因提供担保而解除查封扣押或继续执行有错误,给对方造成损失的,应裁定以担保的财产予以赔偿。
    4、进行再审。对发现判决、裁定确有错误需要再审的,人民法院应另行组成合议庭,案外人有权申请参加诉讼。若审理后认为案外人提出异议的理由不能成立的,人民法院应重新恢复执行,用书面通知驳回案外人的异议;反之,则变更裁判。
    
解决婚姻行政诉讼与民事诉讼“打架”之路径

王礼仁


  【内容提要】根据现行法律规定和司法现状,我国婚姻效力纠纷的处理渠道存在“外双轨”与“内双轨”两个“双轨制”。所谓“外双轨”,就是民政机关与法院均有权主管婚姻效力纠纷。所谓“内双轨”,就是在法院内部民事审判庭与行政审判庭都可以审理婚姻效力案件。这种“主管上的双轨制”与“审判上的双轨制”,不仅与婚姻纠纷的性质不相适应,而且由于相互之间不衔接,在司法实践中常常暴露出法律适用上的“打架”等诸多弊端。为此,对婚姻效力纠纷的主管和审判体制应当改革,由“双轨制”向“单轨制”并轨,废除民政机关主管婚姻效力纠纷和适用行政诉讼程序解决婚姻效力案件的机制。凡涉及婚姻是否成立或有效的案件,全部统一由法院主管,按民事诉讼程序处理。这样既可以解决目前“双轨制”的“打架”现象,又可以克服行政诉讼处理民事案件功能上的缺陷,是理顺婚姻效力纠纷诉讼机制的有效途径。

  【关键词】 婚姻效力纠纷 行政诉讼 民事诉讼 双轨制 单轨制



  婚姻纠纷包括离婚纠纷和婚姻效力纠纷。离婚是对有效婚姻的解除,其程序规定得非常明确,实践中亦无歧义。但婚姻效力纠纷的解决渠道,则缺乏明确规范,实际执行十分混乱,问题甚多,亟待研究和解决。所谓婚姻效力纠纷,是指当事人对违反结婚实质要件或违反程序要件的婚姻效力发生争执,请求撤销或确认的纠纷。违反结婚实质要件的婚姻,主要是婚姻法第10条、第11条规定的无效婚姻。违反结婚程序要件的婚姻,主要是违反婚姻法第8条规定的登记程序,即通常所说的程序违法(或程序瑕疵)婚姻。应当指出的是,违反结婚实质要件与违反结婚程序要件,两者法律效果的性质是不同的。违反结婚实质要件所涉及的法律后果是婚姻有效与无效问题;违反结婚程序要件所涉及的法律后果则是婚姻成立与不成立问题。婚姻是否有效与婚姻是否成立是有区别的。对此,笔者在所著《婚姻诉讼的前沿理论与审判实务》一书第13章有详细论述。因这里不研究婚姻性质问题,故在此不必赘述。

  一、婚姻效力纠纷处理渠道立法现状

  关于婚姻效力纠纷的处理渠道和程序,目前主要由婚姻法、行政法规和相关司法解释分别规定。

  婚姻法第11条规定:“因胁迫结婚的,受胁迫的一方可以向婚姻登记机关或人民法院请求撤销该婚姻”。这是关于可撤销婚姻(相对无效)的规定。根据该条规定,婚姻登记机关和人民法院对撤销胁迫结婚,都有管辖权。婚姻法第10条规定:“有下列情形之一的,婚姻无效:(一)重婚的;(二)有禁止结婚的亲属关系的;(三)婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病,婚后尚未治愈的;(四)未到法定婚龄的。”这是关于婚姻无效(绝对无效)的规定。从上述规定看,该条只规定了四种婚姻无效的情形,没有规定婚姻无效的主管问题。而婚姻法第12条主要是关于第10条婚姻无效和第11条可撤销婚姻的财产处理规定,亦未涉及婚姻无效的主管问题。但根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》第7、8、9条规定,人民法院对无效婚姻有管辖权,并按民事案件处理。那么,婚姻登记机关是否可以主管无效婚姻呢?根据1994年《婚姻登记管理条例》第25条规定,当事人弄虚作假、骗取婚姻登记的,婚姻登记管理机关有权受理并宣告婚姻无效。但2003年新的《婚姻登记条例》第9条则没有规定婚姻登记机关受理无效婚姻,只规定了婚姻登记机关受理请求撤销胁迫结婚。2003年民政部《婚姻登记工作暂行规范》第45条、46条进一步明确规定,“婚姻登记处对不符合撤销婚姻条件的,应当告知当事人不予撤销原因,并告知当事人可以向人民法院请求撤销婚姻”。“除受胁迫结婚之外,以任何理由请求宣告婚姻无效或者撤销婚姻的,婚姻登记机关不予受理”。

  根据上述法律、行政法规、规章和司法解释的规定,我国对婚姻效力纠纷实行的是“双轨主管制”,即婚姻登记机关与法院都有管辖权。但婚姻登记机关主管的范围仅限于撤销胁迫结婚,除此之外,其他任何请求宣告婚姻无效或者撤销婚姻的纠纷都不受理。而法院对四种法定无效婚姻(重婚、近亲属、疾病、未达婚龄者结婚)和一种可撤销婚姻(胁迫结婚)均有管辖权。上述规定解决了法定无效婚姻和可撤销婚姻的主管问题,但对于婚姻登记程序违法的婚姻效力纠纷,诸如他人代理结婚、他人冒名登记结婚、欺诈结婚、使用虚假身份结婚、使用虚假证明材料结婚、违反地域管辖登记结婚等,其主管和诉讼程序没有完全解决。具体说,民政机关根据《婚姻登记条例》和《婚姻登记工作暂行规范》不再主管婚姻登记程序违法的婚姻效力纠纷之后,这类纠纷由谁主管,按照什么程序处理?没有明确规定,存在法律漏洞。

  二、婚姻效力纠纷处理渠道司法现状

  尽管现行婚姻法及其相关的行政法规只规定了婚姻登记机关可以受理撤销胁迫结婚一种情形,但由于对婚姻登记程序违法的婚姻效力纠纷的主管和诉讼程序规定不明,目前在司法实践中,对于因婚姻登记程序违法引起的婚姻效力纠纷,主要解决途径是当事人先找婚姻登记机关,请求其撤销婚姻;对于婚姻登记机关不撤销,或者对其处理不服的,再提起行政诉讼。具有准司法解释性质的《人民司法》杂志的“司法信箱”栏目,在2008年的答复中仍是这一观点。[1]最高人民法院《关于适用若干问题的解释(三)(征求意见稿)》也是这种意见。如前所述,由于行政法规已明确规定婚姻登记机关无权处理此类纠纷,婚姻登记机关一般不受理或不处理此类纠纷。于是,当事人便以婚姻登记机关作为被告提起行政诉讼,通过行政诉讼程序撤销婚姻登记。因而,婚姻效力纠纷事实上的处理渠道,不仅有婚姻登记机关与法院共同主管的“外双轨”,也在法院内部存在行政诉讼与民事诉讼的“内双轨”。

  目前这种解决婚姻效力纠纷的“双轨制”本身存在严重缺陷,加之法律法规与具体执行又相矛盾,在司法实践中暴露出诸多弊端。

  (一)“双轨制”造成当事人诉讼无门或诉讼困难

  根据行政法规,民政部门除胁迫结婚之外,其他任何婚姻效力纠纷均不受理。而司法机关的意见和实际操作则正好与之相反,除了四种法定无效婚姻和胁迫婚姻按民事诉讼处理外,其他因婚姻登记程序违法引起的纠纷,都主张由婚姻登记机关处理,或通过行政诉讼解决。这种法律制度规定与实际执行之间的“打架”现象,导致不同主管机关、不同业务庭之间对婚姻效力纠纷相互推诿或拒绝受理,使当事人要么找不到主管机关,要么走错了法庭,往往在两个主管机关和两个业务庭之间来回“推磨”,四处奔波,诉讼无门,有的甚至无法摆脱婚姻。[2]有些当事人虽然最终找到诉讼渠道,则要经过“九道十八弯”的曲折诉讼。如1989年朱建平(女)与江海泉结婚时,江海泉因未达到婚龄使用其哥江明刚的身份证办理了结婚证。2005年底,江海泉离家与他人同居。因此朱建平向北山法庭提起离婚诉讼。但法庭人员说:“因登记身份有问题,必须首先提起行政诉讼,撤销结婚证后才能提起民事诉讼解除事实婚姻。而行政诉讼必须到长沙县法院才能受理。”那么,到县法院怎么诉讼呢?县法院副院长表示,朱建平可到立案庭咨询,而按规定朱建平应先“向民政部门申请撤销该婚姻登记,如果民政部门不撤销该婚姻登记,则其可以向法院提起行政诉讼。”[3]这样,朱建平则又必须回到原点,再找民政部门,民政部门拒绝撤销或对其处理不服时,再提起行政诉讼。象这样的婚姻纠纷处理机制,不仅当事人诉讼颇费周折,即使最后走上行政诉讼的道路,也难以解决。因为这个婚姻涉及到三个登记婚姻的效力(即朱建平与江海泉的婚姻效力;朱建平与江明刚的婚姻效力;江明刚与自己真正妻子的婚姻效力)、两个事实婚姻认定(即朱建平与江海泉的婚姻登记被撤销或确认无效后,其事实婚姻的认定;江海泉与另外一个女人同居是否属于事实婚姻的认定)。如此复杂的问题,行政诉讼难以解决,在行政诉讼后,当事人必须再打官司。仅就朱建平与江海泉的婚姻关系来讲,即使撤销了婚姻登记,双方仍然存在事实婚姻,还必须解决事实婚姻以及子女财产问题,当事人必须再次走上民事诉讼之路。

  (二)“双轨制”在适用法律上“打架”

  行政诉讼主要审查婚姻登记行政行为的合法性,而民事诉讼主要审查婚姻关系的有效性,两者审查的内容和判断标准不同。因此,对于性质相同的婚姻案件,按照行政诉讼与民事诉讼不同程序处理,其诉讼结果可能大相径庭。比如采取欺诈手段或他人代理登记婚姻、使用虚假证明登记结婚、婚姻登记机关越权管辖等,按照行政诉讼程序处理,则可能因其“违法”而撤销婚姻登记。而按照民事诉讼程序处理,则婚姻可能成立有效。如有一起在甲地登记结婚,在乙地登记离婚的案件,离婚数年后当事人提起行政诉讼,行政判决则以越权管辖违法为由,撤销离婚登记。[4]像这样的案件,在民事诉讼中,只要离婚是自愿的,则会认定离婚有效。再以欺诈和他人代理登记为例,因其主要涉嫌违背当事人结婚意愿,故其违法性质与胁迫结婚有相似之处。在民事诉讼中,一般按类推胁迫结婚处理,主要审查是否违背当事人结婚意愿。如果违背当事人结婚意愿,婚姻则可撤销;如果没有违背当事人结婚意愿,婚姻则不能撤销。而且,即使是违背结婚意愿,比照被胁迫结婚的规定,请求撤销婚姻,也有一年的除斥期限限制。但在行政诉讼中,则大多以“违法”(违反结婚形式要件)撤销婚姻登记,更不受除斥期限限制。甚至结婚登记十几年的,也被撤销。

  在诉讼时效上,民事诉讼与行政诉讼也存在“打架”现象。民事诉讼对于无效婚姻与可撤销婚姻的诉讼时效和除斥期间有特殊规定,而行政诉讼没有关于婚姻诉讼时效的特殊规定。因而,在行政诉讼遭遇诉讼时效的困扰时,其判决结果也是各行其是,或依法驳回起诉,或违法受理。如李永梅和杨华伟2000年6月2日登记结婚,2007年11月29日,杨华伟以双方当事人均未亲自到婚姻登记机关进行婚姻登记为由,要求撤销婚姻。河南省项城市人民法院则以杨华伟的诉讼已超过诉讼时效为由,驳回杨华伟的起诉。[5]而宁波市鄞州区法院,2009年2月5日判决撤销了民政机关1996年颁发的结婚登记。[6] 2009年山东省滕州市人民法院判决撤销了一起 1993年4月17日办理的婚姻登记案件。[7]

  (三)“双轨制”浪费社会资源

  双轨制中的行政诉讼,需要以行政处理决定或拒绝处理作为诉讼的前提条件,并以行政机关为被告。因而,每一个婚姻行政诉讼案件,都必须牵涉到法院、婚姻登记机关和婚姻双方当事人共四方参与诉讼。而对于不服行政处理提起的行政诉讼,法院认为处理错误,则又只能撤销或指令行政机关重新作出处理。这样,一个婚姻行政诉讼案件,往往要经过由行政到法院,再由法院回到行政的循环往复过程。而不同的行政决定或判决,在双方当事人之间产生不同的利益效果,当事人可以分别针对不同的行政决定,反复起诉。可谓是“诉讼风水轮流转”,“你方诉罢我上台”,“我方息诉你起诉”。如后面要涉及的上犹县刘某与杨某的婚姻纠纷案件就是如此。还有的甚至历时数年,难以终结。如黄朗源等诉万宁市人民政府婚姻登记案,罗秀芳和香港居民李冠雄1973年结婚,1982年罗秀芳申请出港定居时,被公安机关收去结婚证。罗去港定居后与李感情不和,因没有结婚证,香港婚姻注册处不予办理离婚手续。1987年3月18日香港婚姻注册处出具证明给李冠雄到海南省琼海市与陈国美办理了结婚登记。1991年1月6日罗秀芳和苏晋祥(与前妻黄玉来离婚)向万宁市人民政府申请结婚登记,万宁市人民政府核发了罗秀芳和苏晋祥的结婚证。1996年7月,苏晋祥在海南省海口市去世。因苏晋祥的遗产继承,罗秀芳、苏祥龙、苏祥骏与黄朗源、黄莉雅发生民事纠纷。由于当事人对罗秀芳和苏晋祥的婚姻效力有不同看法,从而引起罗秀芳和苏晋祥婚姻效力的行政诉讼。

  就是这么一个涉及婚姻效力的普通案件,却历时七个年度,行政机关作出七次处理决定,法院判决六次。[8]其中省人民政府作出两次处理决定,省高级人民法院作出两次判决。其社会成本之大,与案件之小,形成巨大反差。

  三、婚姻行政诉讼与民事诉讼双轨制的理论反思

  行政诉讼与民事诉讼是两种不同性质的诉讼。对于婚姻效力纠纷来讲,通过民事诉讼,其诉讼客体是婚姻关系,法院审查和判决的内容是婚姻关系是否成立或有效;通过行政诉讼,其诉讼客体则是婚姻登记具体行政行为,法院审查和判决的内容是具体婚姻登记行政行为的合法性或有效性。而对于当事人来讲,双方所争议的则是婚姻关系是否成立或有效,并不是登记行为的违法与否。婚姻登记行为的违法与否,只是当事人用以主张婚姻关系是否成立或有效的一个事实或理由。因而,婚姻效力纠纷应当适用民事诉讼程序解决。采用行政诉讼解决婚姻效力纠纷是一种错误的诉讼路径,既费工夫,又障碍重重,难达目的。

  (一)将婚姻效力纠纷作为行政案件存在制度性和功能性障碍

  1、将婚姻效力纠纷作为行政案件,缺乏正当性基础。将婚姻登记纠纷作为行政案件,必然以民政机关(或政府)为被告,而将民政机关作为被告没有正当性理由。