山东省人大常委会


山东省实施《中华人民共和国审计法》办法
山东省人大常委会


（1995年12月14日山东省第八届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）


第一条 为了加强审计监督，维护财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，根据《中华人民共和国审计法》，结合本省实际情况，制定本办法。
第二条 县级以上地方各级人民政府设立审计机关，实行审计监督制度。乡镇人民政府根据需要建立健全审计监督制度。
审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。
第三条 审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。
第四条 国务院和省人民政府批准设立的开发区的审计机构，在开发区管理委员会主任领导下，负责本开发区内的审计工作，对开发区管理委员会负责并报告工作，审计业务接受本级人民政府审计机关的领导和管理。
第五条 审计机关负责人的任免，应当事先书面征求上一级审计机关的意见。
审计机关负责人没有违法失职及其他不符合任职条件的，不得随意撤换。
第六条 审计机关可以按照有关规定聘请特约审计员，也可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员，参加审计业务工作。
特约审计员和聘请的专业人员在办理审计业务中，享有与审计人员同等的权力并负相应的责任。
第七条 审计机关依照法律规定，独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第八条 审计机关依照法律规定的职权和程序，对本级人民政府各部门和下级人民政府财政收支，国有金融机构和企业事业单位的财务收支，以及其他应当接受审计的财政收支、财务收支，进行审计监督。
第九条 审计机关有权对国家机关和企业事业单位的负责人所负的经济责任，进行审计监督。
第十条 任何单位和个人均有权向审计机关检举、揭发财政、财务违法行为。对检举、揭发者不得打击报复。
第十一条 审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行和其他财政收支进行审计监督，其主要内容：
（一）本级财政部门按照本级人民代表大会批准的本级预算向本级各部门批复预算的情况，预算执行中调整情况和预算收支变化情况；
（二）本级及各部门预算收入、支出的实际执行情况，以及按照财政管理体制结算情况；
（三）本级地方金库按照国家及省里有关规定，办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付情况；
（四）本级政府行政首长授权审计的按照有关规定实行专项管理的财政收支情况；
（五）本级财政部门和其他各部门依照有关法律、法规及省里的有关规定，管理和使用财政有偿使用资金、预算外资金情况。
第十二条 审计机关有权对与本级预算执行有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行审计调查。
第十三条 审计机关应当在每年第二季度向本级人民政府和上一级审计机关提出对上一年度本级预算执行和其他财政收支的审计结果报告。
各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出对上一年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
第十四条 审计机关对本级各部门行政管理费、事业费、基本建设等财政、财务收支及有关经济活动进行审计监督。对预算内和预算外资金多、财务收支数额大、有资金分配权的部门，有计划地定期进行审计，对其他部门进行抽审。
审计机关在对上述部门进行审计时，应当审计其所属基层单位和管理单位。
第十五条 审计机关应当每年有计划地对政府部门管理和社会团体受政府委托管理的养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险基金，救济、救灾、扶贫等社会保障基金，社会捐赠资金及其他有关资金的财务收支，进行审计监督。
第十六条 审计机关对国有企业的资产、负债、损益进行审计监督。对与国计民生有重大关系的国有企业、接受财政补贴较多或者亏损数额较大的国有企业、本级人民政府指定的其他国有企业，应当有计划地定期进行审计。
审计机关按照国家有关规定对国有资产占控股地位或者主导地位的股份制企业、联营企业、中外合营企业及境外企业的资产、负债、损益，进行审计监督。
第十七条 审计机关对有国有资产的集体企业及本级人民政府指定的其他集体企业和经济组织进行审计监督。
第十八条 属于审计管辖范围未列入审计机关年度审计计划的企业，实行社会审计查证制度。由企业委托具有审计查证业务资格的社会审计机构进行审计，企业向审计机关报送审计查证报告和年度会计报表，必要时审计机关可以进行抽审。
第十九条 实行国有企业厂长（经理）离任经济责任审计制度。
企业厂长（经理）离任，决定其离任的部门应当提前向审计机关或者主管部门内部审计机构、社会审计机构提出离任审计申请或办理委托审计。企业厂长（经理）离任不经审计，有关部门不得办理手续。
审计机关定期进行审计的企业厂长（经理）离任，由审计机关审计；其他企业厂长（经理）离任，由主管部门内部审计机构或者委托社会审计机构审计。
离任审计的主要内容是企业资产、负债、损益的真实、合法以及资产保值增值情况，评价厂长（经理）任期的经营业绩，明确其经济责任。
第二十条 审计机关对国有资产投资为主的基本建设项目和技术改造项目的概算、预算执行，年度计划的执行和年度财务决算、竣工决算，以及与项目有关的经济活动进行审计监督。建设、设计、施工等单位与项目有关的经济活动属于该项目的审计范围。
两个或两个以上国有资产投资主体投资的项目，由对投资比例最大的单位有审计管辖权的审计机关审计；投资比例相等的，由对投资比例相等单位有审计管辖权的审计机关协商确定一方进行审计。
第二十一条 审计机关对本级人民政府确定的建设项目实行开工前审计。
建设单位在项目开工前向审计机关提出审计申请并报送建设资金来源和落实情况及开工前各项审批手续完备情况等有关资料。审计机关在受理审计申请后三十日内出具审计意见书。未经开工前审计或者审计机关出具不同意开工意见书的建设项目，有关部门不得办理开工手续，建设单位
不得开工。
第二十二条 审计机关对本级人民政府确定的重点建设项目和国有资产投资三千万元以上的建设项目有计划地定期进行审计。未经审计的，有关部门不得办理竣工决算。
属于审计机关审计管辖范围未列入审计机关审计计划的项目，可以委托社会审计机构进行审计查证。
第二十三条 审计机关对国际组织和外国政府及其机构的援助、赠款和贷款项目的财务收支进行审计监督。
第二十四条 地方人民政府各部门、国有金融机构和企业事业单位，应当建立健全内部审计制度。需要设立内部审计机构的可独立设立。审计机关依法对本行政区域内部门和单位的内部审计工作进行业务指导和监督。
审计机关对社会审计机构依照有关法律、法规进行指导、监督、管理。
第二十五条 属于审计机关审计管辖范围内的部门、单位，应当按照规定的时间和要求，向审计机关报送有关资料。有关会议应当通知审计机关参加。
根据审计工作需要，人民政府各部门、企业集团等单位制定的与财政收支、财务收支有关的文件，应当抄送审计机关。
第二十六条 被审计单位拒绝、拖延提供与审计事项有关资料或者拒绝、阻碍检查的，审计机关责令其改正，可以视情节给予通报批评或者警告。拒不改正的，依法追究责任，审计机关可以对其并处五万元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员处以相当于本人三
个月以下基本工资的罚款。
第二十七条 对被审计单位违反国家财经法规的行为，审计机关在法定职权范围内，依照有关法律、法规给予处理、处罚或者向有关主管机关提出处理、处罚意见。
第二十八条 对本级财政税务部门和其他各部门及下级人民政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关在法定职权范围内，出具审计意见书或者作出审计决定，重大问题向本级人民政府提出处理建议。
第二十九条 对本级财政税务部门和其他部门制发的有关财政方面的规定、制度和办法有同法律、法规相抵触或者有不适当之处，应当纠正、完善的，审计机关可以提出处理建议，报本级人民政府审查决定。
第三十条 按照本办法第二十一条规定，应当进行开工前审计而未进行开工前审计或者审计机关出具不同意开工意见书建设单位擅自开工的，由审计机关责令其停止施工并处项目投资总额1％以下的罚款。
第三十一条 计划外工程和超出批准的建设规模、建设标准，审计机关对建设单位处以超出规定的建设规模、建设标准投资额10％—50％的罚款。
已办理结算的建设项目，审计机关对设计、施工等单位违反国家规定多收取的国家建设资金予以收缴，可以并处多收取费用金额5％—10％的罚款。
第三十二条 社会审计机构违反国家有关规定，给委托人或者其他利害关系人造成损失的，应当依法承担责任。由省级审计机关及有关主管部门根据情节和后果，给予警告、没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，可以作出停业整顿或者予以撤销的决
定；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十三条 审计机关依法作出的审计决定，有关主管部门应当协助执行，不得改变。
第三十四条 对被审计单位违反审计法和本办法或者违反国家规定的财政收支、财务收支的行为，审计机关认为被审计单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员应当给予行政处分的，由审计机关提出给予行政处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法在三个
月内作出处理决定，并将处理结果书面通知审计机关。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十五条 审计机关依据本办法实施罚没处罚时，应当使用财政部门统一印制的罚没收据，罚没收入缴同级财政。
第三十六条 被审计单位、个人对审计机关作出的审计决定不服的，应当在接到审计决定之日起十五日内，向上一级审计机关申请复议。对复议决定不服的，可以向人民法院起诉。被审计单位、个人逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行审计决定的，由作出审计决定的审计机
关申请人民法院强制执行。
第三十七条 审计人员在办理审计事项中，应当客观公正，实事求是，廉洁奉公，保守秘密。
审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、收受贿赂的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条 打击报复陷害审计人员和检举揭发人员的，由当地人民政府或者有关主管部门根据情节轻重予以处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十九条 本办法自公布之日起施行。



1995年12月14日
对监狱二级管理体制下警长工作的认识与思考

李成、朱延才

内容摘要：监狱实行二级管理后，增设了警长职位。由于这是一项新生事物，如何认识警长工作在监区乃至整个监狱工作中的重要性，发挥警长岗位不可替代的职能，还需要在工作中不断地摸索和总结，最根本的是要给予警长角色一个准确的定位，确保责、权、利相对应，这样才能使警长的职能作用发挥到最佳，符合改革的初衷。

关键词：监狱二级管理 警长 职能

随着社会的高速发展，监狱押犯构成正发生着巨大的变化，暴力型罪犯、高智商罪犯和“三涉”犯的增加，使监内狱情愈加复杂。监狱原管理层级组织结构明显已无法高效运转，效能的低下，将有可能造成监狱工作局部和全面的被动。因此，监狱实行二级管理，增设警长一职，对于构建一个加快决策速度、实施快速反应的新的管理机构成为必需。但监狱工作实施扁平化二级管理并不是包治百病的灵丹妙药，作为新生事物，二级管理在运行中，特别是运行初期，必然会产生这样或那样的问题，尤其是设置警长职位的初衷是否能够得到实现，其职能作用发挥得怎样，又需要采取哪些措施来突破现状？笔者认为很有必要对这些问题进行探讨。现对警长工作浅谈几点认识和思考，以期引玉。
一、警长工作的现状
（一）“问题终结者”现象
这种现象大多存在于刚调整后的监区。所谓“问题终结者”现象就是指监区领导比较热心队伍建设、民警管理和监区事务的宏观管理、决策，把监区内有关罪犯的问题，特别是一些 “疑难杂症”交给警长处理，警长冲锋在监区工作一线攻坚克难。二级管理后，个别监区领导十分欣赏警长解决问题的能力，给予警长足够的信任。监区发生的罪犯问题特别是重大的改造问题、生产问题，如对有自杀、暴力危险的罪犯进行教育，对屡教不改、屡犯监规类罪犯的管控，如何解决罪犯中一些群发性问题，如何调动罪犯的劳动积极性、提高经济效益等问题直接交给警长处理，而警长凭借丰富的工作经验也往往是药到病除，但警长的工作负荷增大了，久而久之，解决问题的积极性逐渐降低。“问题终结者”现象其实质是过分夸大了警长的职能，削弱了监区领导的职能。
（二）“鸡肋”现象
二级管理中，监区领导取代了三级管理中分监区长的角色，警长不再是一个独立责任单位的负责人，对监区民警也不再如分监区长管理分监区民警那样有考核处罚权，监区民警直接听命于监区领导，对警长的敬畏度降低。警长虽有“协助”之职，但实际工作中有职无权、有心无力，无处发挥，有时顶替普通民警的岗位做些带值班事务，有时又安排在监区领导的位置，发号施令、进行决策，充当“赶场人”的角色。警长角色定位不清，食之无味、弃之可惜，形同鸡肋。
（三）“万金油”现象
有些监区虽然实行了二级管理，但由于“惯性”使然，监区民警和罪犯依然把警长看成以前的分监区长，大大小小的事务乐于向警长汇报，期待警长的解决。监区领导专注于一些重大问题上面，对日常事务事前拍板、事后审核，至于过程和细节则放心交给警长去办。监区哪里有事情，哪里就出现警长的身影，改造方面、生产方面、日常生活方面……“有问题找警长”成了监区里的一道独特风景。普通民警则习惯于按指令行事，不愿意参与管理。这种现象实际上是把警长当作监区的“管家”或“保姆”。
二、原因分析
（一）监狱管理体制改革引起起认识上的偏差
不可否认，监狱三级管理体制在当时的历史背景下曾取得了巨大的改造成绩，推动了监狱整体工作的开展。但所谓“水能载舟、亦能覆舟”，生产力的发展和时代的进步，使二级管理体制成为必然。改革不仅仅是名称的变化、机构的减少，更重要的是要消除三级管理体制下机构庸肿、人浮于事、权责不明、作风拖沓、行政管理成本大、工作效率低下的弊病，实现机构合理、人员精干、权责清晰、管理高效的追求，警长的设立亦是同理。改革是必然的，但又是全新的，没有现成经验可循，要“摸着石头过河”，应允许改革做实验、犯错误，允许它有一个循环往复再提高的过程，二级管理如此，警长亦如此。改革是科学的，慎重的，结果是客观的，但“天地虽大，视野不同”，不同的世界观、方法论、文化层次、工作经历、岗位分工都可能对警长分工作出各异的解读。且改革之初，各监狱也没有对“警长”的概念外沿和权责作出明确合理的框定。这造成了监狱工作实践中对警长角色定位不准的现象。部分民警不能清醒地认识到这一点，仍醉心于三级管理模式所取得的工作成绩，习惯于用以前的经验、心得指导自己的工作，用以前的管理模式管理当前的事务，这必然使警长工作走上歧路。
（二）对警长角色定位不准
纵观各个监狱设置警长，其本意不外乎以下几点：一是培养监狱后备人才的需要。二是作为实施二级管理后安置监狱中下层领导干部的渠道。三是政治上体现从优待警，组织上缓解基层警力紧张的考量。但不管出于什么原因，各个监狱对警长的定性上无一例外为：既不是监区领导，又不同于普通民警，低于“官”高于“民”，处于两者的中间状态。这种定性可以用清晰的文字来描叙，但却不具有实践操作性。监区实际工作中，警长的使用上往往是左右摇摆，警长向“官”上发展，即警长监区领导化，亦即警长职能的强化；向“民”上靠拢，即警长普通民警化，亦即警长职能的弱化。警长职能的强化，寓予警长决策权、指挥权、管理权、考核权；警长职能的的弱化，则把警长等同于普通监区民警。警长这种使用上的分歧则直接决定了警长是否以管理者、指挥者还是以服务者、实干者的身份出现在监区，然无论怎样，都与监狱设立警长的本意相悖，所谓“皮之不存，毛将焉附”，警长一人扮演多种角色，当然进退失据，事倍功半。
（三）权力分配体系不科学
责、权、利相结合，是行政运行的基础，也是考核一个单位、领导工作优劣的标尺。相对于三级管理中的分监区长，警长不再是一级独立单位的负责人，当然也失去了决策、指挥、考核等领导职能。随着领导权力的失去，其责任和利益也必然要求削减，但实践是利益调整了，责任却还在。从目前各个监狱对警长的设置上看，都是定义为“协助”监区领导抓好监区各项工作。但协助标准太过宽泛，就像一个大麻袋，林林总总的监区事务都在其中，协助本身在实践中也不容易操作：监区领导作出决策，警长具体执行算是协助；警长和监区领导共同决策再执行算是协助；获得监区领导的首肯独自作出决策然后执行也算是协助。且在警长具体的执行中也多多少少要对民警或罪犯进行管理和考核，对其中的子问题作出判断和决策。另外对协助的“度”和“沿”，目前各个监狱并没有作出明确的规定。但可以预见的是警长做每一件事情，都蕴含着风险，改造工作无小事，“谁主管谁负责”、“首问制”的责任问责机制都是悬在警长头上的一把利剑，万一出了事，轻则通报、经济处罚，重则丢饭碗。有职无权，责任重大，成为制约当前警长工作良性发展一道难过的坎。
三、对策和思考
（一）深化监狱管理体制改革，加强教育和培训
改革中出现的问题心须以改革解决之。要不断推进监狱管理体制改革，优化二级管理体制的用人体系、权责体系、考核体系，加快磨合二级管理体制下的岗位分工、权力分工，以早日凸显新管理体制下警长工作的推动性；要加大基层调研力度，深入到基层一线，观察基层工作运行规律，分析警长工作出现瓶颈到底是结构上、观念上的原因，还是操作上的原因，倾听监区不同层面的民警对警长工作的意见和建议，为推动警长工作良性发展提供实践上的依据；要适时采取纠编与矫正措施。用对立统一的矛盾论来看待监狱的体制改革和警长工作现状，动态理性地看待警长工作中存在的问题与困难，适时出台有关规章制度，进一步框定警长职务的内涵和外延、理顺警长与监区领导、基层民警间的分工与协作；要完善考核机制，遵循“责、权、利”相一致的考核理念，加强结果考核，突出过程考核，确保各司其职、人尽其才。
另外，还要加强民警的思想教育，不仅是普通民警，还包括监区领导，消除他们因体制改革而产生的思想震荡，真心迎接改革。监狱二级管理的目的，并不仅仅是管理机构层级和管理人员的精减，更应该体现在处置狱内事件的反应速度和办事效率的提升上，但由于传统管理思想的根源蒂固，以及普通民警参与管理主动性不强等多方面原因，监狱工作效率并没有明显提高。因此，对于监区领导来说，要帮助他们调整好工作心态和角色，该放权的要放权，该“沉”下去的要“沉”下去，让他们认识到警长的设置是监狱工作大局的需要、是改革的需要，认识到警长一职的重要性和必要性，支持、辅助警长的工作，减少工作中的碰撞；对普通民警，应加强对他们的思想教育和技能培训，增强他们的工作责任感、使命感，增强独立工作能力，使监狱工作效率在“团队环境”中提高。
（二）塑造清晰准确的警长角色定位
警长工作要想取得突破性的进展，必须给自身一个十分清晰的定位。结合各个监狱的实践看，警长总是处于“协助者”的角色，然而也正是“协助者”其内涵和外延太过宽泛才导致警长工作无法实现质的飞跃，窃以为应该对此如下理解：
1、警长是监区必要的协调者
一则广告说得好：再好的戏，没有声音也出不来。二级管理下的监区，罪犯大都在200人左右，监区民警数十人不等，监区事务纷坛复杂，互相干扰，监区领导不可能事必躬亲，针对每个人每件事都发出指示，即便发出指示，说不定也会产生曲解，这就凸显出协调的重要。作为警长，其首要工作就是协调，让决策者的声音响彻监区的每一个角落。
（1）搞好上行协调。及时向监区主分管领导汇报当日或近期的工作事项性质及进展程度，分析各项事务的轻重缓急，建议领导采取针对性的措施，请示下一阶段的任务，坚决落实领导的指示。
（2）搞好下行协调。主动向监区民警传达监区领导的指示精神和工作要求，发挥自己的亲和力、沟通力，凝聚所有的积极力量，开拓创新，推动监区工作上台阶。针对民警的疑问与思想问题进行“一对一”沟通，将民警的思想拢到监区的路线上来。还要关注他们的困难，倾听他们发自内心的呼声，并在第一时间内传递给监区领导。
（3）搞好人、财、物的协调。上面千条线，下面一根针，任何监狱举措，不论如何循环往复，亦不论形式怎样变幻，归根结底要回到罪犯所在监区上来，这需要监区人、财、物作支撑。监狱各个职能部门都要会求监区给予最大的重视度，实现归口工作质量最优化、效率最大化。警长的使命就是在监区领导的指导下，用全局的眼光考量监区工作，最大限度地优化监区人、财、物资源配置，实现“1+1＞2”的整合效果。
2、警长要扮演好“守夜人”角色
英国古典经济学大师亚当•斯密提出了“守夜人” 一专有名词，它的意思有二：一是主张行政管理越少越好。二是强调服务功能。在这里，取其第二层意思。
其实，我们回头看看监狱实施二级管理便知，二级管理后，分监区层面被取消，监区领导要直面监区事务最底层，实际上顶替起了三级管理中分监区长的角色。随着角色的转换，监区领导也将从重视宏观调控向重视微观管理转变。决策、管理、指挥、控制、考核权达到了合谐的统一。普通民警也只是面临罪犯的增多和业务分工的不同。其中受到冲击最大的则是警长，环境的变化使得警长剥离其它职能，凸显出服务职能。它主要体现在管理层次上警长必须脱离带有考核权的“硬管理”，执行监狱制度和监区领导的指示，坚守监区领导的方向，秉承监区领导的意图，以人格魅力、领导权威及灵活的协调沟通能力来管理监区，以此达到“硬管理”的效果。其次，警长还必须在监区建立良好的人际关系，尽量弥补监区领导实施““硬管理”中造成的人际裂痕，实现监区机器运转通畅，这是警长开展工作必备的要求。再次，还体现在警长要有出色的信息整合能力，能从每天大量的监管改造信息、生产信息、安全信息等信息中分得出轻重缓急，去伪存真、去粗取精，进行优化整合，帮助监区领导制定科学合理的组织计划，使其免受错误信息、无用信息的困扰。
(三)划分科学合理的组织机构和责权体系
警长工作之所以出现以上现象，一方面是由于旧的观念，管理方法所致，更重要的原因在于当前改革过程中常出现的组织机构、权责体系不合理。工作实践中，警长职能往往在“管理”与“服务”上摇摆不定。依目前的监狱现状看，监区一级应采用“直线职能制组织结构” ，设有两套系统，即直线指挥系统和职能参谋管理系统。实际运行中，决策权和领导权归属于监区领导，一切监区事务须以监区领导的名义或者经过该领导批准，才能下达执行，而职能参谋管理系统则属于警长，它的职责为监区领导和监区民警提供参谋、咨询和建议，具有良好的服务功能，却没有独立的指挥管理权和考核权。另外，监狱还应细化监区权责体系，区分监区领导、警长、监区民警的工作范围，明确哪些是监区领导应该做的，哪些是警长必须做的，哪些是监区民警必须做的，制定对应的考核问责机制，什么情况下负领导责任，什么情况下负直接责任，杜绝越俎代庖、多龙治水的现象出现。