北京市司法局


北京市司法局关于印发《北京市司法行政机关行政处罚程序规定》的通知


各区县司法局，市局机关各有关处室：

　　为进一步规范北京市司法行政机关行政处罚程序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律规定，我局制定了《北京市司法行政机关行政处罚程序规定》，已经2006年12月11日第30次局长办公会审议并通过。现予印发，请在办理行政处罚案件工作中认真执行。


二○○六年十二月三十一日



北京市司法行政机关行政处罚程序规定



第一章 一般规定

第一条 为规范北京市司法行政机关行政处罚程序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《司法行政机关行政处罚程序规定》、《北京市实施行政处罚程序若干规定》，结合我市司法行政机关实际，制定本规定。

第二条 北京市司法行政机关实施行政处罚必须以事实为根据，坚持公正、公开、责罚相当的原则，在法定的职权范围和行政管辖区域内严格按照《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规、规章的规定进行。行政执法人员应秉公执法，不得利用职权为自己或他人牟取不正当利益。

第三条 行政处罚案件由各级司法行政机关相关业务部门负责承办，法制部门负责对本机关作出的行政处罚决定进行审核。司法行政机关的主要负责人对本机关办理的行政处罚案件负责。

司法行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内委托符合《中华人民共和国行政处罚法》规定条件的组织对行政处罚案件进行前期调查。市司法行政机关业务部门负责对接受委托的组织、区县司法行政机关办理行政处罚案件进行指导监督。

第四条 司法行政机关发现本机关作出的行政处罚错误或者不当的，应当及时纠正。
市司法行政机关发现区县司法行政机关作出的行政处罚错误或者不当，应当通知区县司法行政机关纠正。

第五条 行政处罚案件统一由司法行政机关的法制工作部门负责综合统计，区县司法行政机关应当于每年一月十日前向北京市司法行政机关报送本机关上一年度行政处罚工作情况。

第二章 管辖和回避

第六条 司法行政机关行政处罚案件，由违法行为发生地的司法行政机关管辖。法律、法规、规章另有规定的依照规定。

第七条 对同一违法行为，两个以上的区县司法行政机关都有管辖权的，由先立案的区县司法行政机关管辖。因同一违法行为不得对当事人予以两次以上罚款的行政处罚。

区县司法行政机关之间对管辖权有争议的，应于发生争议之日起三日内报请北京市司法行政机关指定管辖。

第八条 对于触犯刑法构成犯罪的案件，应当由有行政处罚管辖权的司法行政机关及时移送有关司法机关追究刑事责任。

第九条 司法行政机关负责人、执法人员有下列情形之一的，应当主动提出回避申请。当事人及其法定代理人有权要求他们回避：

（一）是本案的当事人或者当事人的近亲属；

（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系；

（三） 与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理。

第十条 当事人或其法定代理人要求回避的，一般应当提出书面申请并说明理由。书写有困难的，可以口头提出申请，执法人员应当记录在案，由申请人签名、盖章或捺指印。

第十一条 执法人员的回避，由本级司法行政机关负责人决定；区县司法行政机关负责人的回避，由北京市司法行政机关负责人决定。

第十二条 在司法行政机关作出回避决定前，执法人员不停止对行政处罚案件的调查。

第三章 处罚程序

第十三条 司法行政机关实施行政处罚，根据情况分别适用简易程序和一般程序。
第十四条 违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或其他组织处以一千元以下罚款或警告的行政处罚的，可以适用简易程序当场实施行政处罚。

第十五条 按照简易程序实施行政处罚，执法人员必须执行下列程序：

（一）向当事人出示执法身份证件；

（二）告知当事人违法事实、处罚理由和依据；

（三）填写符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条规定的行政处罚决定书；

（四）将行政处罚决定书当场交付当事人；

（五）在二日内将行政处罚决定报所属司法行政机关备案。
第十六条 适用一般程序查处违法行为，案件调查部门应当履行立案审批手续，经本机关负责人批准后，依法进行调查取证。

第十七条 司法行政机关案件调查部门进行调查时，应当全面、及时、合法地收集、调取有关证据材料，并予以审查、核实。对认定的事实均应有相应的证据证明。

为调查案件的需要，可以依法进行现场勘验和技术鉴定。对重要的书证、物证，应当调取原件、原物或进行复制。

第十八条 司法行政机关调取、制作的证据种类主要有：

（一）书证；

（二）物证。

（三）视听资料；

（四）证人证言；

（五）当事人的陈述；

（六）鉴定结论；

（七）勘验笔录。

第十九条 需要调查的案件事实包括:

(一)当事人的基本情况;

(二)违法行为是否存在;

(三)违法行为是否为当事人实施;

(四)实施全部违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节;

(五)违法行为有无从轻、减轻处罚、不予行政处罚或触犯刑法构成犯罪的情形;

(六)与案件有关的其他事实。

第二十条 在调查（询问）时，执法人员不得少于两人。调查（询问）之前，执法人员应当向被调查（询问）人员出示执法身份证件，并记录在调查（询问）笔录中。

第二十一条 执法人员应当使用钢笔或者签字笔制作调查（询问）笔录，笔录由被调查人（被询问人）阅读后或由执法人员向其宣读后逐页签名或盖章、捺指印。记录被调查人（被询问人）回答的问题有修改的，应由被调查人（被询问人）在修改处签名或盖章、捺指印。被调查人（被询问人）拒绝签名或盖章、捺指印的，应当有两名以上执法人员在笔录上注明情况并签名。

第二十二条 调查（询问）笔录应记明调查起止时间、地点。调查时间要准确到年、月、日、时、分。调查地点要具体到市、区（县）路、门牌号、楼层、房间号，或乡、村、队。

第二十三条 司法行政机关在作出行政处罚决定前必须告知当事人拟处罚的事实、理由和依据，告知当事人依法享有的权利，听取当事人的陈述和申辩，并将以上情况记录在案。

对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。不得因当事人陈述、申辩而加重处罚。

第二十四条 当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一） 主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二） 受他人胁迫有违法行为的；

（三） 配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

第二十五条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

第二十六条 案件调查终结后，案件调查部门应当根据案件的不同情况，提出处理意见，报本机关负责人审查后作出如下处理：
（一）违法事实清楚，证据确凿，作出行政处罚决定；

（二）当事人违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；

（三）违法事实不清或者证据不足，违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；

（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。

第二十七条 违法事实清楚，证据确凿，对当事人拟作出责令停业、吊销执业证书、对个人处以三千元以上罚款、对机构处以二万元以上罚款等行政处罚的，案件调查部门应即告知当事人在三日内有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，案件调查部门应在三日内将行政处罚意见和全部案卷材料送法制工作部门，包括被处罚人的身份证明、立案审批表、证明违法事实的相关证据材料、调查（询问）笔录、听证权利告知书等，由法制工作部门依法举行听证会；

第二十八条 行政处罚决定在报本机关负责人签批前应经法制部门审核。案件调查部门应向法制部门提交以下审核材料：

（一） 处罚的事实根据；

（二） 处罚的法律依据；

（三） 执法程序文件；

（四） 拟定的行政处罚决定书；

（五） 法制部门认为需要提交的其他材料。

第二十九条 法制部门接到案件调查部门提交审核的全部材料之日起七日内对下列内容进行审查：

（一）行政处罚决定主体是否合法，行政处罚案件是否在本机关的法定职责范围内，是否超越或滥用权限；

（二）认定事实是否清楚，证据是否确凿、充分，证据的取得是否合法；

（三）适用的法律依据是否正确；

（四）程序是否合法；

（五）内容是否适当；

（六）行政执法文书是否规范；

（七）是否应予移送有关司法机关追究刑事责任；

（八）其它应当审查的内容。

第三十条 对于公民、法人或其他组织投诉的案件，应当在作出是否立案决定后七日内书面告知投诉人；对立案后办结处理的投诉案件，应当于作出处理决定之日起七日内书面告知投诉人。

第三十一条 责令停业、吊销执业证书、对个人处以三千元以上，对机构处以二万元以上罚款的行政处罚，应当由司法行政机关负责人集体讨论决定。

集体讨论应制作包括以下内容的集体讨论记录：

（一） 时间、地点；

（二） 案由；

（三）主持人、出席人员、列席人员、记录人员的姓名及职务；

（四）承办人员汇报案情；

（五）参加讨论人员的主要观点和意见；

（六）结论性意见。

集体讨论记录应归入行政处罚案卷。

第三十二条 决定不予处罚并已告知当事人的，如无新的证据不得再就同一事项重新作出予以处罚的决定。

第三十三条 司法行政机关对当事人给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。 行政处罚决定书应当载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称、地址；

（二）违法事实和证据；

（三）行政处罚的种类、数额和依据；

（四）行政处罚的履行方式和期限；

（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出行政处罚决定的司法行政机关名称和日期，并加盖司法行政机关印章。行政处罚决定书落款日期应以行政机关负责人签批日期为准。

司法行政机关实施行政处罚应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

对当事人处以罚款的，在行政处罚决定书中应当载明缴纳罚款的银行。

第三十四条 在主要执法文书中，各类主体首次出现时应使用全称，其后可用简称但应予以注明；法律、法规、规章的名称应使用全称，并准确引用到条、款、项、目。

第三十五条 行政处罚决定书应当向当事人宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，应在作出决定之日起七日内送达当事人。

行政处罚文书的送达，依照《民事诉讼法》规定的方式送达，受送达人或代收人应当在送达回证上记明收到的日期并签名或者盖章。受送达人拒收行政处罚文书的，送达人应记明拒收的事由和日期并签字，将行政处罚文书留置受送达人住所或收发部门即视为送达。

第三十六条 案件调查部门应于作出行政处罚决定之日起十日内向本机关法制部门备案。

第三十七条 司法行政机关行政处罚的执行，应当严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行。北京市司法行政机关可以委托区县司法行政机关代为执行。

第三十八条 当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。

第三十九条 当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。
当事人到期不缴纳罚款的，作出处罚决定的行政机关可以依法申请人民法院强制执行，并可以从逾期之日起每日按罚款数额的百分之三加处罚款。申请人民法院强制执行事宜由法制部门和案件调查部门共同办理。

当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，应当写出书面申请，提出具体、可行的延期或者分期缴纳罚款的计划，经作出处罚决定的司法行政机关批准，可以延期或者分期缴纳。

第四十条 适用简易程序当场作出处罚决定，有下列情况之一的，执法人员可以当场收缴罚款：

（一） 依法处以二十元以下罚款的；

（二） 不当场收缴事后难以执行的。

第四十一条 执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具财政部门统一制发的罚款收据。不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。

执法人员当场收缴罚款，应当自收缴罚款之日起二日内交至所在司法行政机关，司法行政机关应当在二日内将罚款缴付指定银行。

第四十二条 案件调查部门应当自司法行政机关立案之日起六十日内办结行政处罚案件，并于办结之日起十日内填写结案审批表，经法制部门同意，由本机关负责人签批后结案。

因特殊原因不能办结的，经机关负责人批准，在期限届满三日前，可以决定延长三十日。

司法行政机关为了查明案情委托有关机构进行鉴定的期间，不计入上述期限。

第四章 立卷归档

第四十三条 案件调查部门应于结案之日起三十日内立卷，并按本机关档案管理有关规定归档。

行政处罚案件实行一案一卷制度，一卷一号。涉及国家机密、商业秘密、个人隐私的案件，可以实行一案二卷，即正卷和副卷，副卷一般收存不宜公开的文件。

第四十四条 卷内文书应当使用钢笔、签字笔或毛笔书写。制式文书不应留有空白项。所有文书只存一份正本。

不能随文书装订立卷的证据，应放入证据袋中，随卷归档，并在证物袋上注明证据的名称、数量、取得时间、地点等内容。

第四十五条 卷内文书应按行政处罚决定书及其送达回证在前，其余文书按照办案时间的顺序排列。

第五章 附则

第四十六条 本规定由北京市司法局解释。
第四十七条 本规定自二○○七年一月一日起实施。

一九九七年四月十四日起施行的《北京市司法局行政处罚程序操作规程》同时废止。


浅谈“严打”

严佳维


去年暑期，在我的家乡江苏省某县级市轰轰烈烈地开展了“严打”斗争。“严打”尾期我参加了全市公开审判大会，参加大会的有公检法机关的工作人员、各单位的代表还有各乡镇各社区的居民代表。看着一个个犯罪嫌疑人由武警押解到台上，经过法院院长的宣判后，犯罪嫌疑人一下子成为罪犯，在武警的一声喝令下，他们立刻被按倒跪在台上并被五花大绑后拉上卡车游街去了，在场的群众们无不拍手称快，尽管我对当时宣判过程中对待犯罪嫌疑人的一些细节上颇有微词，可在坐在身边的当地刑庭庭长的教导下：“他们是罪有应得！”我也就很自然地接受了这样的观念。
然而通过近一段时间法学专业的学习，我逐渐对“严打”这一名词有了一点自己的看法，接下来我就谈谈我对“严打”的理解和认识。
“严打”顾名思义，是指依法从重从快严厉打击刑事犯罪活动。“依法从重从快严厉打击刑事犯罪活动”包括实体与程序两个方面。“依法”是前提，“从重”是指刑事实体而言的，即对特定的严重危害社会的犯罪分子予以相对严厉的制裁。狭义地讲，“严打”的对象是严重危害社会治安的犯罪分子；广义地讲，“严打”的对象是各种严重危害社会治安、严重破坏经济的犯罪分子。“从重”处罚体现在立法、司法两个方面。“从快”是指刑事程序而言，立法上主要表现为简化程序，司法上主要表现为加快办案速度。
“严打”政策是在毛泽东同志关于人民民主专政学说的基础上发展起来，在上世纪80年代初由国家制定的一项重要刑事政策，“严打”的提出是由当时一定的社会背景和历史条件决定的。不可否认“严打”方针自1983年开始执行20余年来，在打击严重刑事犯罪、保护人民利益、维护社会稳定方面发挥了巨大的作用，但是在“严打” 中暴露出的种种问题引起了不少争议，并由此引起了人们对其信心不足，因此有必要对这些问题加以深入分析。
首先，是关于“严打”是否有违依法治国原则的问题。一些学者认为，“严打”作为一种人民民主专政手段，是具有很强的时代性和阶段性的政策，难免会造成司法人员在办案时一会依政策一会依法律的局面，这是与依法治国的原则有冲突的，并且在“严打”过程中体现的是人治而非法治是不符合现代社会法治建设要求的。我个人也偏向于这种观点，我国的“严打”本身没有什么不妥，但现实中它是建立在一种人治的基础上的，这种人治也许在一段时期内是有效的，但是由于它破坏了法治的基础，蔑视了法律和程序，其对法制建设所造成的负面影响也将是深远的和巨大的，甚至有可能会得不偿失。所以，我反对人治型的“严打”，提倡法治型的“严打”。
其次谈的是“严打”的对象问题，如前所述 “严打”的对象只能是严重的刑事犯罪，实际上我国的几次大规模的“严打”都明确规定了范围，而在实际情况中均存在着“严打”变成“滥打”的现象，有些地区“严打”斗争一开展，不仅各种犯罪行为都在“严打”之列，还将卖淫嫖娼、小偷小摸等一般治安案件也拉入严打的范围，这样的做法不但有违严打的目的，还浪费了相当多的资源，更有可能走向反面。
再次是关于“从重”的问题，“严打”中的“从重”，意味着在严打期间，对特定的犯罪在定罪量刑上从严掌握，定罪时表现为刑法的扩张，即指在罪与罪模糊的情况下，应认定构成犯罪；在适用刑罚时较一般情况下给以较重的处罚。可以说没有“从重”，也就没有所谓的“严打”了。但是对于“从重”，无论是理论上还是司法中都存在较多的问题。
不少学者认为，“严打”中的“从重”有违刑法中规定的罪行法定原则和罪刑相适应原则，“严打”对“从重”并未明确界定，没有一定的标准，这就易使得审判人员因“严打”而“从重”，罪轻罪重一律从重处罚，出现了司法随意性，侵害了被告人的合法权利。我认为在理论上“严打”所要求的“从重”并不违背这两个原则，一是“从重”不是没有限制的“从重”，依法是其底线，对于罪之法定谈不上“从重”，因为“从重”只针对已定之罪，对于刑之法定，“从重”只是在法定刑的幅度之内进行的，所以“从重”不违背罪行法定原则。二来严打中的“从重”是结合一些形势影响对社会危害性的评价所确定的，对于特定犯罪只有从重打击，才能维持一定形势下的社会秩序，所以理论上“从重”也不违背罪刑相适应原则。
当然在司法实践上的确对“从重”存在着不少误区，如将“从重”等同于重刑，甚至重刑主义，这是相当有害的，“从重”的重只是相对而言的重，而并非一律都是重刑，当然与剥削阶级主张的用来镇压劳动人民的重刑主义更是有别；如一律顶格判刑，即在量刑范围内一律采取最高法定刑予以判处，“从重”只是于一般情况下判处较重的刑罚，但决不是一律的顶格判刑，否则就有违罪刑法定原则；又如数罪并罚时提高刑罚幅度，有些地方不严格执行数罪并罚原则，而是采取“大概齐”，不适当地提高刑罚幅度……这些做法明显是曲解了“从重”，应该尽快加以改正。
此外，“严打”中的“从快”问题也值得我们关注，所谓“从快”，指在法律规定的期限内快审快判，以突出刑罚的及时性和不可避免性，其中包含了及时和迅速两个方面。在司法中同样存在着“从快”的问题：一是违法求快，一些司法部门在实践过程中违反了刑事诉讼法的相关规定，如为了尽快破案，使用刑讯逼供，缩减必要的程序，剥夺当事人的合法权益等。二是一味的追求办案数量和速度，忽略和忽视办案质量，非但不能真正提高司法效率，反而会导致司法效率低下，例如公安机关在没有把犯罪事实查清或证据不明确、不充分的情况下为了“从快”就把案件移送检察机关审查起诉等，这显然是不允许的。而且一味求快所体现的一些司法机关工作的功利性也值得我们反省。
最后我想谈的是“严打”的效果问题，诚然我国三次全国性的“严打”都取得了相当大的成效，但是就整体而言，放在这20多年的历史发展中来看，“严打”非但没有使社会犯罪率降低，反而犯罪率呈上升趋势，这不但与上述的问题有关，显然也与“严打”过程中采取的策略过于单一和滞后有关，我国的“严打”几乎都采取放长战线，撒网捕鱼的策略，即在相对集中的一段时间内，组织大批警力搞统一行动、专项斗争，然而打击的目标并不明确，抓到打击目标具有偶然性，而且一些犯罪分子也摸索出“严打”的大致时间规律，故可以轻松地逃避“严打”的打击，甚至一些犯罪分子产生了“抗药性”在“严打”期间也会顶风作案。很显然这种单纯靠投入大量警力、物力和财力靠长时间打疲劳战的打击方法并没有很大实效，得不偿失，并且也极大地影响了我国基层公安机关的正常工作和职能的发挥。同样值得一提的是，现时的“严打”注重打击远甚于预防，如有些机关为了扩大“严打”的战果，采取“蓄水养鱼”的办法（即将平日该抓捕的犯罪分子先放一边，等到统一行动一起抓）以追求立竿见影的效果，这分明是与“严打”的目的格格不入，而且极有可能会导致部分犯罪分子因未被及时抓捕而逃脱法网的严重后果。
总而言之，我国的“严打”在理论原则上没有什么大问题，但在具体司法实践过程中暴露出相当多且严重的问题，这些问题亟需解决，否则“严打”必将因矛盾冲突重重而逐渐被取消。我们应牢记邓小平同志说过的话：“解决刑事犯罪问题，是长期斗争，需要从各方面做工作”。所以我们要让“严打”在现在的社会发挥以往的功效，必须与时俱进做出相应的改革，比如说增强国人法律意识；转变观念，树立以防为主的思想；坚持露头就打的方针，及时有效地打击犯罪；大力整顿司法机关的工作作风和加强司法人员的法律学习；提高司法监督力度，重视司法程序的合法性等等。当然我们应认识到，就解决长期社会治安问题而言，仅仅依靠几次“严打”是不够的，我们关键是要把握严打的精神实质即严格执法，雄关漫道真如铁，“严打”的路要走下去，但更要走法治下的“严打”之路，这样方能使国家长治久安。