刑事审判监督制度困境及建议
刘同庆 (安徽省安庆市人，二级检察官，法律硕士)

摘 要：我国检察院刑事审判监督普遍薄弱，庭审监督虚无，庭外调查和庭外程序监督缺乏，庭前请示无法监督，简易程序和自诉案件的监督空白。原因在法律规定的不具体，监督形式简单，检察院没有强制监督权。建议赋予检察院强制监督权，包括庭审监督处置权，庭外程序监督权，赋予强制抗诉权，确保检察监督权有效履行。
关键词：刑事审判监督 纠正违法 抗诉

刑事审判监督是检察院代表国家对法院刑事审判程序是否合法、刑事判决裁定是否正确所进行的专门监督，刑事审判监督的意义在于：一方面为人民法院依法行使审判权和公安机关依法行使侦查权提供了制约和监督，从而为刑事案件的正确处理、审判提供了进一步保障；另一方面又为纠正可能出现的冤假错案提供了一种途径，从而为保障公民的合法权益以及国家和社会的公共利益提供了更完善的机制。
但因法律的原则性和概括性，实践中刑事审判监督可操作性差，权威性不强，刑事审判监督普遍薄弱。加强监督力度，完善监督方法，强化监督手段，是当前刑事审判监督工作中亟待解决的问题。

一、刑事审判监督困境及原因
1.庭内监督与庭外监督
（1）庭审虚无监督
法律没有赋予出庭检察人员庭内监督处置权，《人民检察院刑事诉讼规则》规定：出庭检察人员发现法院审判违反法定诉讼程序，应在休庭后向检察长报告；对违反程序的庭审活动提出纠正意见，应在庭审后提出。据此，检察人员对庭审过程中的违法行为只能进行事后监督，无权当庭纠正。如此不仅使庭审违法成为既定事实，情节严重的甚至导致重新开庭，造成司法资源的浪费和诉讼时间的不合理延长，侵犯当事人的合法权益，有违及时审判原则。法律的这种规定使得检察监督对庭审中的违法行为无法产生实质性约束力，导致庭审活动监督的虚无。
（2）庭外核证无从监督
法律规定，在法庭对证据有疑问时，可在庭外对证据进行调查核实，可进行勘验、检查、扣押、鉴定、查询、冻结；在发现有重要作用的新证据材料时，应告知检察人员和辩护人。但是否告知由法官决定，同时，法律对何为告知，告知后当事人有无申辩权等均无规定，从而为法官任意实施庭外调查权埋下了伏笔。 但法律对检察机关如何对法院庭外调查核证活动进行监督却没有具体规定。虽然最高法院司法解释规定，法院在收集、调取、调查、核实证据时，如果认为必要，可以通知检察人员到场。但仅限“认为必要”时，且是“可以”通知，不是“应当”，使检察院对该活动不能主动实施监督。实践中，法院庭外调查核实证据时违反程序规定，侵害当事人权益的行为时有发生，甚至个别案件的庭外调查已超出了核实证据的范围，而是收集新的证据，甚至开展侦查活动，对此检察院无从监督。
（3）庭外程序难以监督
由法院履行的庭外程序内容十分丰富，包含但不限于法院应当依刑诉法的规定，在受理自诉案件后三日内告知被告人有权委托辩护人，保障辩护律师正当行使权利，在庭前依法告知被害人或其近亲属相关诉讼权利、通知开庭时间和地点、向被告人及辩护人送达起诉书副本和开庭传票或开庭通知书，依照规定送达裁判文书等。这些程序都关系到对当事人其他诉讼参与人的诉讼权利是否得到保障、案件审理过程中就程序问题所作的决定是否合法 。如法院未依法履行这些程序，或就有关程序问题的决定违法，无疑侵害了当事人的相关诉讼权利。例如法院未在法定期限内向被害人或其近亲属送达裁判文书，被害人或其近亲属就不能在法定时间内申请检察院抗诉；如未在法定的期限内向被告人或其近亲属送达，则被告人的上诉权就无从保障。对法院是否依法履行这些程序，检察院在现有的法律和制度框架内无法有效监督。
（4）庭前请示无法监督
独立审判包括审判组织和法官的独立 。由于案件的多样性、复杂性，法定规定的不明确性，不同的法官对案件和法律的理解不一致，导致法院对案件定性和量刑吃不准。实践中大量存在一审判决前，法院就某些个案向上级法院请示，根据答复进行判决的情形。这样不仅使一审法院丧失审判独立性，而且实质上形成未审先判和一审终审的事实，违反了我国两审终身制和法院独立审判的原则，变相剥夺了被告人的上诉权与检察院的抗诉权，同时不合理的延长了审限，不利于及时审判。对这种违反审判独立精神的庭前请示，检察院无法监督。
2.简易程序、自诉案件监督空白
简易程序案件通常由法官独任审判，由于这些案件犯罪事实清楚、证据确实充分，检察院一般不派员出庭公诉，尽管对每个简易程序案件都提出量刑建议，一定程度上体现了对法院定罪量刑的监督，但仅局限于对实体判决的监督， 对庭审活动中有无违反法定程序，有无侵犯或剥夺当事人合法权利等行为，无从知晓，也就无从监督。如果法院在审判程序上走过场，就会使法律规定的诉讼程序的公正性、合法性受到极大损害，最终损害当事人权益。
对刑事自诉案件的监督理所应当的包含在检察院审判监督职能内，但由于系当事人直接向法院自诉，检察院作为公诉机关原则上不介入程序，法院在调解或判决后不需要向检察院送达裁判文书，只能在判决生效后，当事人向检察院进行申诉才能启动。而启动后的监督也仅限于再审抗诉权。抗诉的理由，又局限在事实、证据、适用法律的错误以及审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为。对于法官在自诉案件审理过程中有无违反法定程序，有无侵犯、剥夺当事人合法权利的情况，无从监督；即使有上述情况，也不属于抗诉的范围。且刑诉法对自诉案件的审判监督未作出明确规定，导致检察院对刑事自诉案件无法进行监督。使得刑事自诉案件的监督基本上处于空白状态。
3.监督手段与监督效果
审判监督包括程序监督和结果监督。当前，检察院对刑事审判的监督，在程序上限于向审判机关发出纠正违法通知书，在实体上限于向审判机关抗诉。方法简单，效果不理想。
（1）纠正违法通知书。《人民检察院刑事诉讼规则》第397条规定，如果发现法院或审判人员在审理案件中有违反法定程序的情形，检察院可向法院发出纠正违法通知书。但这仅是一种原则性规定，对何种情形可发出纠正违法通知书，发出通知后，如果法院没有反馈或不被法院采纳怎么办，法律没有规定。同时作为检察系统内部规定，《人民检察院刑事诉讼规则》对法院没有强制约束力，法院完全可以不予理睬。如法院不接受该纠正违法通知书，检察院毫无办法。有的法院甚至在接到纠正违法通知书后，不但不采取纠正措施，反而向检察院“对发”司法建议书，对抗纠正违法通知书，以报复检察院，使检察院纠正违法通知书徒有监督之名，无监督之实。
（2）抗诉。抗诉是检察院履行监督职能，进行实体监督的最重要手段。多年的实践表明，检察院抗诉工作不尽人意。抗诉的小案多，大案少；私益案件多，公益案件少。不仅抗诉率低，成功率也低。原因在于：
一是对抗诉标准理解不透彻，导致实践中抗诉仅局限于对案件定性不准确和量刑畸轻畸重方面，对附加刑、免予刑事处罚、量刑偏轻偏重、适用缓刑不当等抗诉的很少，而对程序违法抗诉的几乎空白。
二是受质量考评机制制约，检察院因担心抗诉得不到上级检察院支持，而信心不足，不敢抗诉，也不愿抗诉。同时案件的实体判决是由法院作出的，检察院担心抗诉会影响与法院的关系。因为法律的漏洞较多，对案件的定性时有争议，并且对证据是否确实充分与个人的认识有很大关系，弹性较大，如与法院关系不融洽，某些案件很可能被法院认为证据不充分而作出无罪判决，而根据现有考核机制，无罪判决对任何检察院来说都是不能承受之重。
三是检察抗诉权对法院没有强制约束力。鉴于现有法律规定和考核机制，检察院提起抗诉都是慎之又慎的。然而对检察院提起抗诉的案件，有些法院不是严格执法，秉公办理，对检察院的抗诉，不是依法改判或发回重审，而是尽可能维护本系统利益、声誉和权威，坚持已经作出的判决和裁定，不是万不得已，坚决寸步不让，尽可能“维持原判”。面对这种情况，检察院是既尴尬又无奈。原因在于法律虽赋予了检察院的审判监督权，但并没有赋予检察院审判监督的强制权，检察院虽是监督者，但其抗诉意见，既不能自己说了算，也不是由中间机构来进行评判，而是由审判机关来来作出裁决，即由作为被监督者的法院来对作为监督者的检察院的监督意见作出裁决，决定是否服从该监督意见。这就使得检察院的监督不具有法律上的权威性，对法院就失去了约束力，抗诉不能成功就成为了常态。
四是在客观上，由于法律的概括性和模糊性、案件的复杂性和不可还原性，使得检察院和法院对法律的认识和理解可能存在差异，对案件事实和证据认定也存在不同见解，导致双方在法律适用和证据采信上难以达成一致。同时法定的量刑幅度跨度较大，比如法律规定处“三年以上十年以下有期徒刑”就有八年的幅度，处“十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”的量刑幅度更是含括了三个刑种。还有许多法定、酌定量刑情节，如“对于从犯，应当从轻、减轻或者免除处罚”，从从轻到减轻到免除处罚，其量刑不仅能跨越多个刑种，甚至能免予刑事处罚。这些规定，由于其刑期、刑种跨度大，又没有具体、详细、规范可操作的量刑准则，全凭法官自由裁量，使得法院自由裁量权过大。只要法院的裁判在法律规定的量刑幅度内，即使明知该裁判有失公平，检察院也难以提出抗诉，即使抗诉也难以成功，这必然影响抗诉效果。

二、强化刑事审判监督的制度建议
1. 赋予检察人员庭审违法纠正权，变庭后监督为庭中监督。当检察人员在庭审中发现审判违反法定程序时，可视情况灵活地进行监督。如果违反程序情形轻微，可当庭口头纠正，督促法庭接受并改正。如虽违反法定程序，但不致影响公正审理的，也可以不当庭纠正，而在庭后向审判人员口头提出纠正意见，防止再次出现同样问题，既保证庭审正常进行，又使庭审监督落到实处。如违反法定程序情形比较严重，或侵犯当事人的正当权益，或会影响公正审理，或法庭对口头纠正意见不予接受，公诉人可建议休庭，并立即向本院检察长报告，以人民检察院的名义向法院发出书面纠正意见。
2. 加强对法院庭外活动的监督。目前的审判监督仅限于庭内程序和审判结果两个方面，不合理的缩小了监督范围，应把监督扩大刑事审判的每个环节。首先要把法院庭外证据调查核实等庭外程序，庭前向上级法院请示等可能侵犯当事人权益的问题纳入监督范围，尤其要加强对自诉案件的监督。同时在立法和制度层面上做出规范、合理、科学、操作性强的规定，使检察院能够真正履行对法院庭外监督职责。
3. 加强对简易程序案件的监督。目前全国适用简易程序审理的案件约占全部案件的40％，检察机关有必要加强对适用简易程序案件的监督。一是加大简易程序案件的出庭工作力度。对适用简易程序审理的案件应尽可能派员出庭，尤其是对监督公安机关立案侦查的案件、有一定社会影响的案件、被告人可能翻供的案件、有辩护人出庭的案件、未成年人犯罪案件、被害人要求检察院派员出庭的案件以及其他有必要派员出庭的案件，均应派员出庭。对适用简易程序的案件，一旦出现不宜适用的情形，应及时建议法院变更为普通程序。二是对不派员出庭的简易程序案件，可根据具体情况派员旁听庭审，发现问题，及时报告。对既未派员出庭，又未派员旁听的案件，要注意与法院沟通。三对简易程序案件应依法提出量刑建议，加强对案件判决裁定的审查，对符合抗诉条件的案件应依法抗诉，以有效维护司法公正。
4. 赋予纠正违法通知书强制性效力。检察院依法发出的纠正违法通知书，法院必须予以正式书面答复，同时对其违法行为进行纠正，造成损失的还必须承担相应的责任。如果法院不进行纠正，或不通过书面形式正式答复，检察院可发出督促通知，并予以相应的惩戒。这需要在立法层面上规定相应的监督制度，赋予检察院相应的权力，在监督范围、内容、程序、方法和法律后果等方面作出具体明确的规定，使检察院的监督有法可依，有章可从，从而能够真正履行宪法所赋予的法律监督职能。
5. 强化检察抗诉权
⑴必须抗诉权。由立法和司法机关通过调查研究，根据法治的要求，通过立法的方式，制定规定和标准，当法院判决和裁定违反这些规定或标准时，案件承办检察院必须在一定的期限内提请抗诉。如没有提请抗诉，或未在法定期限内提请抗诉，案件承办人必须书面说明原因，提交检察委员会讨论。如果检委会认为理由不是正当、充分，可督促案件承办人提请抗诉，如案件承办人仍不提请抗诉，则根据相应规定和程序对其予以惩戒。如果检委会认为理由正当、充分，可不提请抗诉，但必须报上级检察院备案。同时将抗诉决定权配置给案件承办检察院的检委会，对检委会认为应抗诉的案件，上级检察院应当支持抗诉（特殊原因例外，法律应作出例外规定）。作为配套措施，改革现行考核机制，科学设置考核目标，使其更具有现实性和可操作性，减少考核机制对抗诉工作不应有的制约，以法律的手段督促检察院及时抗诉，扭转当前检察院不愿也不敢抗诉的局面，确保法律赋予的抗诉权得到切实落实。
⑵强制审判机关说明理由。对于检察院抗诉的全部案件，法院都必须由审判员组成合议庭开庭审理，作出判决或裁定。如果法院“维持原判”，则必须在裁判文书上充分说明裁判理由。如果检察院案件承办人认为法院说明理由不合法不充分，可提请检察委员会讨论，如果检察委员会也认为法院的理由不合法不充分，可以由检察长向人大报告，提请人大进行监督，由人大向法院进行质询，而法院必须予以公开答复。

辽宁省抚顺市人民政府


抚顺市节约能源管理办法
抚顺市人民政府


《抚顺市节约能源管理办法》业经市政府第21次常务会议讨论通过，现予发布实施。

第一章 总则
第一条 为了推进本市节约能源（以下简称节能），提高能源利用水平，保护环境，满足人民生活需要，促进全市国民经济持续稳定发展，根据《中华人民共和国节约能源法》和有关节能法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内利用能源（以下简称用能）以及从事与能源相关的活动，应当遵守本办法。
第三条 市经济委员会负责全市节能工作，并对全市重点用能单位实施监督和管理。
县、区经济委员会（经济贸易委员会）和行业主管部门负责本行政区域内和本行业节能工作的监督和管理，业务上受市经济委员会的指导。
各级人民政府的发展计划、科学技术、统计、技术监督、工商行政、财政、税务、劳动、环保等有关部门在各自职责范围内，协同节能行政主管部门做好节能监督和管理工作。

第二章 节能管理
第四条 市政府将节约能源纳入国民经济和社会发展计划，各县、区和行业主管部门也应编制节能计划，制定节能政策，保障能源的合理利用，并与经济发展、环境保护相协调。
第五条 各县、区人民政府和行业主管部门应当加强节能管理工作，根据能源节约与能源开发并举、把能源节约放在首位的方针，贯彻执行国家有关节能的法律、法规，推进节能技术进步，逐步提高能源利用效率，促进国民经济向节能型发展。
第六条 县、区人民政府和行业主管部门批准投资项目时，在进行技术、经济和环境论证的基础上选择节能型项目，禁止新建被列入国家名录的耗能过高、严重浪费能源的工业项目。
第七条 县、区人民政府和行业主管部门应当在基本建设、技术改造、科学研究和技术开发与推广中安排专项节能资金，用于支持能源合理利用、新能源、可再生能源的开发，推广市级以上节能产品。财政、税务和金融等部门，应当按照国家和省、市有关规定对节能项目和节能产品给
予扶持。
第八条 基本建设、技术改造、固定资产投资项目的建设，应当遵守合理用能标准和节能设计规范。在项目的可行性研究报告中必须包括“节能篇（章）”进行评估，对达不到合理用能标准和节能设计规范要求的项目，审批机关不得批准建设。项目建成后，要有节能行政主管部门验收
，达不到合理用能标准和节能设计规范要求的不予验收。
第九条 禁止生产、销售国家和省明令淘汰的用能产品。国家和省明令淘汰的用能设备，必须在规定的期限内更新改造，并且不允许把更换下来的淘汰用能设备异地安装使用或转让给他人。
第十条 企业可以依据自愿的原则，向国家指定的节能产品认证机构提出认证申请，经认证合格后，取得节能产品认证证书。未经审查认证或者认证不合格的产品，不得使用节能产品标识。
第十一条 各级节能行政主管部门应当组织有关部门制定能耗考核定额，并按照用能单位隶属关系下达和考核。能耗考核定额每年修订一次。
各行业主管部门会同有关部门对生产用能产品的行业和重点企业加强监督，督促其采取节能措施，努力提高产品设计和制造技术，逐步降低所生产的用能产品的能耗。
第十二条 各级节能行政主管部门应当配合同级统计部门做好能源消费和利用状况的统计工作，并定期发布公报，公布本地区能源供应、消费、节约情况及主要耗能产品的单位产品能耗状况。
第十三条 加强对大型用能设备的节能管理，凡是新建、改建、扩建锅炉、炉窑等大型用能设备，必须由市经济委员会会同劳动、环保部门审查批准。
未经批准安装锅炉等大型用能设备的，由市节能行政主管部门进行验收，对不符合节能要求的，责令拆除，符合节能要求的，责令限期补办手续。对锅炉等大型用能设备安装开工管理和安装质量不符合经济运行要求的，要限期整改，逾期仍达不到要求的，由节能行政主管部门组织有关
部门帮助改造，费用由原建设单位承担。
第十四条 各级节能行政主管部门应当根据节能法律、法规和规章，对管辖范围内的用能单位和用能设备生产单位进行现场检查，并委托有资格的节能监测机构有组织、有计划地对重点用能单位进行节能监测，具体实施办法按照《抚顺市节能监测管理暂行规定》执行。
第十五条 市节能行政主管部门委托市节能监察机构对用能单位实行执法监督检查，对违反节能法律、法规、规章的行为进行立案调查，对违法行为和跑、冒、滴、漏等浪费能源现象进行行政处罚。
第十六条 加强对非工业用能单位的监督管理，重点是提高管理水平，推广应用节能产品和设备，并对采暖、制冷、照明等用能设备实行监测。

第三章 合理使用能源
第十七条 用能单位应当按照合理用能的原则，推行节能科学管理方法，组织实施节能技术措施，降低能耗。
第十八条 用能单位应严格执行国家和行业节能标准。对没有国家或行业标准的产品和设备，能耗不得超过同行业平均水平。
第十九条 用能单位应当按照国家、省、市的规定，制定本单位先进合理的能源消耗定额，建立节能工作责任制度，严格考核，并从节能效益中提取一定比例的奖金，对在节能工作中取得成绩的集体和个人给予奖励。
生产耗能较高的产品的单位应当遵守国家、省制定的单位产品能耗限额，防止单位产品实际能耗超过能耗限额。
第二十条 用能单位应当加强能源计量和统计管理，做好能源消耗原始记录，建立统计台帐，健全能源利用状况分析和能源消费统计制度，并按规定向统计和节能行政主管部门及其它有关部门报送能源统计报表。
第二十一条 生产用能产品的单位和个人，应当在产品说明书和产品标识上如实标明能耗或效率指标，并接受节能监测机构的监督和测试。生产用能产品的单位和个人，不得使用伪造的节能质量认证标识或者冒用节能质量认证标识。
第二十二条 建筑物的设计、建造和装修应当依照有关法律、法规的规定和标准，采用节能型的建筑结构、材料、器具和设备，提高保温绝热性能，减少用能。
具体管理办法另行制定。
第二十三条 用能单位应当由主管领导负责节能工作，能源管理人员应在具有节能专业知识、实践经验和有技术职称的人员中聘任，并报市节能行政主管部门备案。能源管理人员负责对本单位的能源利用状况进行监督、检查。
第二十四条 用能单位应当开展节能教育，组织有关人员参加节能培训，能源管理人员和在重点耗能设备岗位上工作的操作人员，应当经节能行政主管部门指定的机构进行培训，经考试合格后方可持证上岗。未经节能教育培训的人员，不得在能源管理和重点耗能设备岗位上工作。
第二十五条 重点用能单位应当严格执行国家经贸委颁发的《重点用能单位节能管理办法》。年综合能耗1万吨标准煤以上的用能单位为国家级重点用能单位；年综合能耗5千吨以上不满1万吨标准煤的用能单位为省级重点用能单位；年综合能耗2千吨以上不满5千吨标准煤的用能单
位为市级重点用能单位。
第二十六条 所有企事业单位、机关、学校和城市居民生活用能应当积极采用节能产品和节能技术，降低能源消耗。
用能单位要充分利用余热能源资源，减少一次能源消耗。
第二十七条 居民使用能源应当计量收费，不得无偿使用或者实行包费制。

第四章 节能技术进步
第二十八条 各县、区人民政府和行业主管部门应当鼓励和支持开发先进的节能技术，确定开发先进节能技术的重点和方向，建立和完善节能技术服务体系，培育和规范节能技术市场。
第二十九条 各县、区人民政府和行业主管部门应当组织和开展节能科研项目、节能示范工程，提出节能推广项目，引导企业事业单位和个人采用先进的节能技术、设备、工艺和材料，并制定优惠政策，对节能示范工程和推广项目给予资金支持。
第三十条 主要产品能耗高于各行业平均水平的重点耗能企业，应把节能列为企业技术改造的重点，优先纳入计划，安排资金。
第三十一条 市科技主管部门在科学技术研究规划中应提出重点节能课题，在安排科学研究资金时，应优先安排节能科学技术研究资金，用于先进节能技术研究。
第三十二条 各行业主管部门应当制定行业节能技术政策，推广节能新技术、新工艺、新设备和新材料，限制或淘汰能耗高的老旧技术、工艺、设备和材料。
第三十三条 用能单位应当积极采用节能新产品，逐步淘汰耗能高的设备。

第五章 奖惩
第三十四条 市节能行政主管部门应在超标加价费用中提取一定比例作为市节能奖励资金，表彰和奖励在节能管理和节能技术进步工作中取得显著成绩的单位和个人，同时对新能源开发、节能技术及节能新产品研制做出突出贡献者给予重奖。具体奖励办法由市节能行政主管部门另行制
定。
第三十五条 固定资产投资项目未经批准又达不到合理用能标准及节能设计规定要求的和引进不符合国家节能规定设备的，市节能行政主管部门处1万元以下罚款。
第三十六条 对拒绝节能监测的单位及弄虚作假干扰正常监测的，市节能行政主管部门给予通报批评。逾期仍拒绝监测的视为节能监测不合格单位，按其拟定监测项目的年耗能5％－10％计算浪费能源量，并按现行价格收缴超标加价费。
第三十七条 违反本办法第二十四规定，能源管理人员和在重点耗能设备岗位上工作的操作人员，未经培训或考试不合格上岗的，节能行政主管部门强令培训，如强令培训后还有无证上岗人员，以每人200元处罚所在单位。
第三十八条 国家工作人员在节能监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的给予行政处分。

第六章 附则
第三十九条 本办法由市经济委员会负责解释。
第四十条 本办法自发布之日起施行。



1999年10月28日