教育部办公厅


教育部办公厅关于学习贯彻《决定》精神，开展“贯彻《决定》精神，更新教育观念、推进素质教育”学习活动的通知


2001-07-16

教基厅[2001]12号


　　今年6月，国务院召开了全国基础教育工作会议，会前印发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》）。为做好《决定》的学习贯彻工作，教育部印发了《关于学习贯彻<国务院关于基础教育改革与发展的决定>的通知》（教基［2001］19号）（以下简称《通知》）。各地根据《通知》要求，认真组织了《决定》的传达和学习活动，并组织专题调研结合本地基础教育的实际情况拟定贯彻落实《决定》措施。为了进一步学习、贯彻《决定》精神，转变教育观念，深化教育教学改革，扎实推进素质教育，现决定今年秋季开学前后在各地教育行政部门干部、中小学校长干部、教师中开展“贯彻《决定》精神，更新教育观念、推进素质教育”的学习活动，真正使贯彻《决定》精神，实施素质教育成为广大教育工作者的自觉行为。为了搞好这次学习活动，现将有关事项通知如下。

　　1、学习活动要将学习《决定》与学习江泽民同志在中国共产党成立80周年大会上的重要讲话和《关于教育问题的谈话》结合起来，与推进课程改革、全面实施素质教育结合起来，与校长培训、教师继续教育结合起来，以“三个代表”的重要思想作为根本指导思想，坚持社会主义办学方向，更新教育观念，大力推进素质教育，振奋精神，开拓进取，努力开创新世纪我国基础教育的新局面。

　　2、在学习活动中，要使基础教育战线广大干部、教师深刻认识《决定》形成的时代背景，深刻认识《决定》是党中央、国务院为实施科教兴国战略作出的重大部署，深刻认识基础教育在社会主义现代化建设中的战略地位，深刻认识实施科教兴国战略首先要落实到义务教育上来，深入了解国家对保证农村义务教育持续健康发展的各项政策措施，深刻领会《决定》关于扎实推进素质教育的各项要求，增强全面推进素质教育的自觉性。

　　3、要根据本地、本校实施素质教育存在的突出问题，采取多种形式开展学习活动。要采取自学、培训辅导、组织巡回演讲等方式开展活动。要将这次活动作为教师继续教育的重要组成部分。通过学习活动，使干部、教师真正理解和把握素质教育的内涵，端正教育思想，更新教育观念，从我做起，从身边做起，增强全面推进素质教育的主动性与自觉性，将《决定》的要求落到实处。

　　4、为配合活动的开展，经国务院办公厅、国家科教领导小组办公室同意，我部将编印《开创基础教育改革与发展的新局面——全国基础教育工作会议文件汇编》，其中收录了朱?F基总理、李岚清副总理的重要讲话，陈至立部长、曾培炎主任、项怀诚部长的报告以及其他相关配套文件等内容，供各地学习使用（此书将由团结出版社近期出版）。此外，我部组织有关专家编写了《素质教育观念学习提要》一书，供学习参考（本书将由生活、读书、新知三联书店于近期出版）。为搞好学习活动，中国教育报将开展素质教育案例征集评选活动，中国教育电视台推出专家访谈系列节目，有关部门将组织素质教育专家论坛及优秀教师巡回报告团赴各地演讲，请各地做好配合工作（有关活动届时将另行安排）。各地要将这次学习活动的情况及时报我部。

【内容提要】检察机关侦查管辖存在着管辖主体偏小、贪污贿赂与渎职犯罪主体标准不一，以及重大、特别案件管辖缺乏可操作依据等问题，法律监督职能受到削弱，应当以立法的形式作出相应调整。
【关 键 词】侦查权制度核心 侦查管辖范围 互涉案件 特别侦查 管辖配套制度


检察机关侦查管辖是检察机关依法对犯罪案件行使侦查权的范围，是检察机关侦查权制度的重要的、核心内容。检察机关侦查管辖问题要解决的是检察机关与公安机关、人民法院在立案管辖上的分工。下面，笔者从以下几个方面对完善检察机关侦查管辖权问题进行阐述，不妥之处，不吝赐教。
一、检察机关侦查管辖立法方面存在的问题
最高人民检察院根据修订后的《刑事诉讼法》，于1997年1月制定了《人民检察院刑事诉讼规则》，在第二章《管辖》中专门对检察机关侦查管辖问题作出司法解释，并于1998年12月根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称“六部委规定”）把检察机关侦查管辖问题进一步细化。但《人民检察院刑事诉讼规则》本身并不能解决与公安机关的侦查管辖职责不清的问题，况且自修订后的《刑事诉讼法》实施以来，我国政治、经济和社会等方面发生了巨大的变化，检察机关在履行查办贪污贿赂、渎职等职务犯罪的职能活动中面临许多新问题、新情况。这些问题主要是：
（一）管辖主体明显缩小，诉讼任务出现失衡
检察机关的侦查管辖实际上就是要解决管辖“哪些人”和“哪些案件”的问题。根据修订后的《刑事诉讼法》第18条规定，检察机关侦查管辖的“人”就是国家工作人员，而管辖的“案件”主要是贪污贿赂案件以及渎职、“侵权”案件。笔者认为，《刑事诉讼法》第18条的规定体现了公、检、法三机关在侦查管辖中的职能分工，突出了检察机关作为国家法律监督机关的性质，但比较修正前的《刑事诉讼法》，检察机关侦查管辖案件犯罪主体明显缩小，直接造成公安、检察两家侦查工作量发生倾斜，所担负的诉讼任务出现失衡，检察机关法律监督职能受到削弱。
实践表明，我国近年来治安形势仍十分严峻，刑事案件发案率每年以10%以上的速度增加，给公安机关带来很大压力，群众对治安形势以及较低的破案率意见很大，公安机关面临的任务越来越重。据统计，2003年----2007年全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权案件179696件209487人，而提起公诉4692655人（此数据基本可反映公安机关的立案数据）；2007年天津市检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权案件442件477人，而提起公诉12962人。在全国和我市范围内比较一下公安机关与检察机关的人均办案数量，公安机关人均办案在20件（人）左右，而检察机关人均办案1件（人）左右，这些数据说明，公安机关刑事案件办案人员人均工作量要明显超出检察机关。
如果考虑到公安机关办理的刑事案件共同犯罪案件较多，根据案件统计规律，刑事案件件数与人数的比例不会超过1：2，那么，也说明公安机关人均工作量要高于检察机关。如果有人强调一般刑事案件与职务犯罪案件的复杂程度不同，诉讼环节不同而强调检察机关工作量的问题，我们也应看到检察机关有凑数立案、撤销案件多，以及受理纪检监察机关成品案件的现象，公安机关侦查管辖的重大、复杂案件并不比职务犯罪案件简单。
（二）两大犯罪主体采取双重标准，立法有失公平
修正后的《刑事诉讼法》第18条规定检察机关侦查管辖的贪污贿赂、渎职犯罪主体为“国家工作人员”，“侵权”犯罪主体为国家机关工作人员。《刑法》则对于贪污贿赂与渎职犯罪主体的构成采取了双重标准，即贪污贿赂犯罪主体为国家工作人员，而渎职犯罪主体仅限于国家机关工作人员。1998年1月出台的“六部委规定”主要内容是对《刑事诉讼法》的解释，但依据的却是《刑法》的双重标准，对渎职犯罪主体的“国家工作人员”的范围作了限制性解释，缩小到仅限于国家机关工作人员的范围。
对贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件采取双重标准立法，不但有失公平，而且也会造成一些国有企事业单位工作人员因渎职而不被追究的问题出现。虽然2002年全国人大常委会关于渎职罪主体的解释基本维持了“六部委规定”的主要精神，但这样的司法解释改变了《刑事诉讼法》的立法原意，法律依据不足。
（三）决定侦查案件出现立案空白
所谓决定侦查案件，是指检察机关依据《刑事诉讼法》第18条侦查管辖的案件。根据该条规定，“对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院直接受理”。
决定侦查是《刑事诉讼法》授予检察机关的重要侦查管辖权。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》根据这一法律授权作出了相应的具体实施规定，但是，修正后的《刑事诉讼法》出台以来，我市检察机关也没有立案侦查这类案件，决定侦查管辖权没有充分行使。
另外，《人民检察院组织法》第5条第1款“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权”这一规定，应当是《刑事诉讼法》第18条的宪法性依据。这里的检察权，笔者理解，应当包括对上述特别案件的特别侦查权。但这项权力在实践中却难以贯彻落实，对一些案件，检察机关完全可以依法介入，但由于我们自身在执法思想上出现了偏差，而没有依法履行职责，不敢监督是根本原因，从而导致法律监督职能的自我弱化。
（四）互涉案件管辖不明，可操作性差
所谓互涉案件，即一人或多人可能同时涉嫌贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和刑事犯罪的案件。为了解决检察机关与公安机关对贪污贿赂案件与刑事案件互涉的问题，“六部委规定”和《人民检察院刑事诉讼规则》规定了“如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合”内容。
笔者认为，“六部委规定”并没有解决公安机关与检察机关在一些复杂案件上的侦查管辖职责问题，因为一些互涉案件在立案前很难区分主罪到底是贪污贿赂犯罪还是刑事犯罪，确定主罪是以谁先发现为标准，还是以涉嫌犯罪的最高量刑为标准？如果以谁先发现为标准决定管辖，那么，这些规定等于没有实际意义；如果以最高量刑为标准，那么贪污、受贿犯罪的最高量刑都是死刑，这样的规定似乎也等于没有实际意义。
另外，上述规定和司法解释只涉及贪污贿赂犯罪与刑事犯罪的互涉问题，没有规定渎职、“侵权”犯罪与刑事犯罪的互涉问题，这也是立法方面的不足。
二、完善检察机关侦查管辖范围的立法建议
完善检察机关侦查管辖制度，应当从有利于履行法律监督职能，有利于节约诉讼资源，有利于实现诉讼平衡的原则出发，在立法上解决检察机关侦查管辖权的一些问题。笔者建议：
（一）引入“职务犯罪”概念，纳入检察机关管辖
为彻底解决检察机关与公安机关诉讼任务失衡的问题，强化对国有企业、事业等单位工作人员一些渎职、“侵权”行为的监督，将“职务犯罪”概念引入《刑法》、《刑事诉讼法》等法律条文，规定不论国家机关、国有公司、国有企事业单位，还是外资、私营、股份制企业等单位，只要有工作人员利用职务便利实施犯罪的，即构成职务犯罪案件，并全部由检察机关侦查管辖。
（二）引入“公务人员”概念，统一两大犯罪主体标准
对《刑法》第93条第2款列举的“以国家工作人员论”的人员全部纳入贪污贿赂、渎职、“侵权”犯罪主体，以“公务人员”取代“国家工作人员”、“国家机关工作人员”的概念；以“单位公务人员”概括其它性质单位工作人员的范围，“单位公务人员”构成职务犯罪的，按照《最高人民法院关于执行〈刑法〉确定罪名的规定》及相关补充规定执行。
（三）引入“特别侦查”概念，明确“决定侦查”范围
授权检察机关“特别侦查”的权力，对《人民检察院组织法》第5条第1款和《刑事诉讼法》第18条的原则性规定，以司法解释的形式明确由检察机关侦查管辖，如重大安全事故案件、重大泄露国家秘密案件、危害国家安全犯罪案件等；以及特别身份人员的犯罪案件，如省部级以上国家工作人员、全国人大代表犯罪案件等。
（四）规定互涉案件、单位犯罪案件由检察机关管辖
为解决互涉案件可能出现的推诿和“抢案子”现象，加强检察机关侦查监督职能，可以通过司法解释的形式明确规定互涉案件由检察机关侦查管辖，公安机关予以配合，而不分主罪、次罪，不论贪污贿赂案件与刑事案件互涉还是渎职、“侵权”案件与刑事案件互涉。
将单位犯罪纳入检察机关侦查管辖比较符合实际。由于单位犯罪本身发案数量不大，况且单位犯罪往往造成国家和人民利益重大损失，其中往往隐藏着职务犯罪，或者难以与职务犯罪区分，由检察机关管辖便于发挥法律监督职能，有效利用诉讼资源，从而能够有效地维护公共利益和国家利益。
三、完善检察机关侦查管辖制度的配套措施
检察机关侦查管辖制度在解决了检察机关与公安机关在立案上的分工问题后，要通过建立和完善一系列的配套措施，保证检察机关侦查管辖活动的合法性和高效率。
（一）建立以审判管辖为基础的侦查地域管辖制度
审判管辖是我国刑事诉讼法规定的基本管辖制度。虽然检察机关侦查地域管辖还可能不符合地域管辖原则，但实践表明大部分检察机关侦查地域管辖是符合审判管辖原则的。为贯彻这一原则，需要进一步明确以下问题：
一是将犯罪嫌疑人工作单位所在管辖原则作为检察机关侦查地域管辖的重要内容。由于犯罪嫌疑人工作单位所在地往往是犯罪嫌疑人作案地或者主要作案地，由犯罪嫌疑人工作单位所在地检察机关侦查管辖，便于调查、核实证据，便于与犯罪嫌疑人所在单位的纪检监察机关、部门联系，也便于审判。
二是以侦查级别管辖为基础，建立侦查一体化制度［1］。由于职务犯罪案件的特殊性，以犯罪嫌疑人的不同职务级别附之以犯罪嫌疑人的涉案数额作为侦查级别管辖的依据是很有必要的。所谓侦查一体化，就是检察机关上下级之间的侦查部门、同一机关内部不同的侦查部门是一个有机整体，上级检察机关有权管辖下级检察机关的案件，并对下级检察机关的侦查活动有绝对的侦查指挥权，可以根据案件不同情况，决定案件管辖及移送。侦查一体化制度是侦查地域管辖的必要补充。
（二）完善自行侦查工作制度
自行侦查是检察机关对公安机关移送审查起诉的刑事案件，认为犯罪事实不清，证据不足，决定自己开展搜集证据和采取强制措施的活动。对于自行侦查活动，《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定得比较笼统。笔者认为，法律应当在以下方面作出详细规定：
一是可以决定自行侦查的条件。当发现公安机关有非法收集证据、徇私枉法和犯罪嫌疑人、被害人对有关鉴定结论提出异议时，应当决定自行侦查。
二是经过自行侦查如发现案情重大复杂，可以退回公安机关补充侦查，并重新计算办案期限；也可以在自行侦查终结后决定直接起诉或者撤销案件，对于直接撤销案件的，公安机关可以申请复议复核。
（三）完善初查工作程序
实践中检察机关在决定是否对直接受理的案件立案侦查前均进行必要的初步调查，即我们通常讲的“初查”。初查也是确定侦查管辖的第一步。检察机关通过对举报材料的核实，初步确定是否存在犯罪事实，在发现了犯罪嫌疑人和犯罪事实后根据侦查管辖的规定移送有管辖权的机关或者内部侦查部门。
（四）、完善提前介入制度
“提前介入”是检察机关是依照《刑事诉讼法》第66条“人民检察院可以派人参加公安机关对重大案件的讨论”的规定，对公安机关的侦查活动在进入提请逮捕前进行监督的活动，从这个意义上讲，“提前介入”对于确保检察机关对公安机关侦查活动的监督，确保自身侦查管辖权的实现具有重要意义。
笔者建议:
一是对《刑事诉讼法》第8条作必要的修改，明确“提前介入”的目的，把它作为检察机关行使侦查管辖的一个重要补充，而不仅仅是引导、监督公安机关的侦查活动。
二是在《刑事诉讼法》第66条中明确规定检察机关提前介入的必要条件、案件的范围和类型，以可能涉及职务犯罪案件、严重破坏国家法律法令案件、严重危害国家安全案件为宜。