从地役权到公物的特许使用
刘建昆
《中华人民共和国物权法》第十四章专章规定了地役权制度。所谓地役权是指利用自己的土地而不得不役使他人土地而产生的权利。它的基本功能是调整不同土地所有者之间因共同利用各自土地而产生的权利义务关系，以使在相邻土地归属于不同主体的情况下，使需要借助他人土地之便利才能利用自己土地的人，得以顺利利用自己的土地。他人的土地为供役地，自己的土地为需役地。在大陆法系中，均把土役权视为一种他物权，一种最基本的用益物权。而在英美法系中，地役权也被认为是对他人土地的权利，但地役权区别于地权，被称为非地权利益。
实践中，公物之上是存在很多役权的。以城市道路为例，凡是非道路行政机关（或其下属事业单位）设置的诸如各种供水供电燃气管线、邮政、电信设施等，无论埋设于道路之下或者修建于道路之上，均属之；甚至于，其他行政机关设置于道路公物上的设施，如公安机关设置红绿灯、监控眼等，亦属之。城市道路公物或者广场之类公物，是建立在国有土地不动产之上的，公物与土地已经成为不可分割的不动产，并且以公物的面目出现，因此这种地役，应当视为对不动产公物的役权。
然而这种役权能不能构成《物权法》上的地役权？我们认为，公物的管理和使用，属于公法上的设置事项，这些地役事项尽管还与《物权法》有一定的相同或者联系，但是已经独立出来而为行政法律所调整。故民国学者范扬云：“此种权利，系存于公法关系中，其为公权，固无待论。”
公物的特殊使用是各国公物法或者公产法上通行的一种制度，这种制度一般采取行政许可的形式，其最核心的部分就是这部分脱胎于物权法上地役权的利用。我国民国学者范扬在其《行政法总论》中称之为“公法上之独占使用”；王名扬先生介绍为“固定的特别独占使用”；高家伟翻译沃尔夫《行政法》翻译为“特殊使用许可”；杨建顺翻译盐野宏《行政法》则称为“特许使用”其实指的是同一种制度。
按民国范扬介绍，尚有“公物使用权之特许”与“公法上之独占使用”不同，前者“在特定共用物上，为特定人设定公法上之特别使用权”，然未提及实例，语焉不详。究竟是指因双方行政契约（合同）约定而产生的临时独占使用，还是法国法上的“普通独占使用”，尚不能确定。
与特许使用伴生的，尚有两种警察权上的许可，一为公物警察权许可，二为安全警察权许可。我国《交通安全法》第三十二条规定：“因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。”这两种许可与公物的特别使用许可是不同内容的三个许可。
公物管理权在城市主要是城市建设行政机关的职权。从公共用公物在中、法、德、日、韩等国家的发展可以看出，社会管理制度中共性还是大于个性的。如果能够深刻把握住其实质，紧密的与我国现实联系起来，理论才能够有所发展，行政法学才有可能避免遁入书斋而成为玄而又玄的“理论”。
二○○九年十月十六日
杭州市城市公共客运管理条例（2004年修正）
浙江省杭州市人大常委会
杭州市人民代表大会常务委员会关于修改《杭州市城市公共客运管理条例》的决定
（2004年4月28日杭州市第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 2004年5月28日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准 2004年6月16日杭州市人民代表大会常务委员会公告第30号公布 自公布之日起施行）
杭州市第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议决定对《杭州市城市公共客运管理条例》作如下修改：
一、第十八条修改为：“凡取得城市公共客运线路经营权的经营者在投入营运前，应当取得城市公共客运行政主管部门颁发的经营许可证。
取得经营许可证，必须具备下列条件：
（一）有符合规定数量和要求的客运车辆；
（二）有符合规定要求的停车场地和其他设施；
（三）有健全的客运服务、行车安全等方面的营运管理制度；
（四）有相应的管理人员以及按照行业有关规定培训合格的驾驶员、乘务员和调度员；
（五）具有承担相应责任的能力。
获得经营权的经营者在规定经营期内不得擅自转让经营权。”
二、第十九条修改为：“城市公共客运行政主管部门应定期对经营者的营运状况进行检查。”
三、第二十一条修改为：“对营运状况检查不合格或经批准停业、歇业的经营者经营的线路，城市公共客运行政主管部门应当及时重新确定经营者，保证线路正常营运。”
本决定自公布之日起施行。
《杭州市城市公共客运管理条例》根据本决定作相应修正，重新公布。
附：杭州市城市公共客运管理条例（2004年修正本）
（2000年1月6日杭州市第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过 2000年8月25日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准 根据2004年4月28日杭州市第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 2004年5月28日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准的《杭州市人民代表大会常务委员会关于修改〈杭州市城市公共客运管理条例〉的决定》修正）
第一章 总则
第一条 为加强城市公共客运的管理，维护乘客和经营者的合法权益，促进城市公共客运事业的发展，适应杭州市中心城市的功能需要，加快城市化进程，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称的城市公共客运，是指在城市中利用城市公共汽车、电车及相关设施，供公众乘用的、依照固定的线路、时间、站点营运的交通方式。
本条例所称的经营者，是指从事城市公共客运业务的单位和个人。
第三条 凡在杭州市行政区域内从事城市公共客运业务的单位和个人，均应遵守本条例。
第四条 杭州市城市公共客运行政主管部门主管本市城市公共客运工作，负责本条例的组织实施。
各县（市）城市公共客运行政主管部门主管当地的城市公共客运管理工作。
各级规划、公安、财政、工商、建设、交通、物价等部门，依照各自职责，协助城市公共客运行政主管部门做好城市公共客运的管理工作。
第五条 城市公共客运应坚持全面规划、统一管理、协调发展、服务乘客的原则。
各级人民政府应把城市公共客运事业发展规划纳入国民经济和社会发展计划，并与城市总体规划相协调。
政府应积极推行公交优先政策，倡导运用市场机制，发展城市公共客运事业。
第二章 规划和建设
第六条 城市公共客运行政主管部门应根据城市总体规划，会同规划行政主管部门编制城市公共客运发展专项规划，征求交通等有关部门意见后，经同级人民政府批准实施。
第七条 规划行政主管部门在建设项目选址定点时，应当根据城市公共客运发展专项规划的要求，提供规划设计条件。
新区开发、旧城改造、居住区建设以及新建、扩建机场、火车站、长途客运汽车站、码头、旅游景点和大型商业、娱乐、文化、教育、体育中心等项目时，根据城市公共客运发展专项规划需要安排城市公共客运线路设施的，建设单位应当按规划设计条件和用地协议提供建设用地。
城市公共客运线路设施应与主体工程同步设计、施工，同步竣工验收合格交付使用，但居住区建设所配置的城市公共客运线路设施，在主体工程达到一定竣工率时就应竣工验收，交付使用。
城市公共客运线路设施的投资由政府承担；建设单位提出申请的，经城市公共客运行政主管部门批准，也可由建设单位承担。城市公共客运线路设施的产权属国家所有，对经营者实行有偿使用。
第八条 在规划、建设和改造城市道路时，应根据需要设置城市公共汽车、电车港湾式站点和候车亭，并在道路交叉路口设置优先通行的设施。现有道路交通条件许可的，应设置城市公共汽车、电车港湾式站点和专用车道。
城市公共客运线路应按照城区道路500米—600米距离设置站点；其他一般道路按800米—1000米距离，兼顾沿线企业、事业单位和村镇分布，设置站点。同一站的上、下行站点距离一般不得超过50米，站名必须一致。
城市公共客运线路站点的设置、变更、增减，由城市公共客运行政主管部门会同有关部门审定后实施。未经许可，任何单位和个人不得随意变动。
第九条 城市公共客运工程项目的设计和施工，建设单位应当委托具有相应资格（质）证书的单位承担，并严格执行国家有关技术标准和规范。
第十条 城市总体规划确定的城市公共客运线路设施用地，任何单位和个人不得侵占、挪作他用。
第三章 设施管理
第十一条 本条例所称城市公共客运设施，是指城市公共汽车、电车，以及站点设施、专用车道、供电线网等城市公共客运线路专用设施。
第十二条 城市公共客运设施必须保持整洁完好，各种营运标志应明晰醒目，并符合国家规定的标准。
第十三条 经营者应对各种设施进行养护和管理，定期对技术性能、安全指标和污染物排放状况进行检测、鉴定，确保其完好和正常运行。
第十四条 对城市公共客运线路设施，禁止下列行为：
（一）擅自迁移、拆除、占用；
（二）擅自张贴，丢掷物品，倾倒污物；
（三）在线路站点沿道路前后30米内停放非城市公共客运交通车辆，堆放物品；
（四）在电车触线净空高度内修建建筑物或其他工程设施；
（五）破坏、盗窃城市公共客运线路设施；
（六）其他损坏城市公共客运线路设施或影响其正常营运的行为。
第十五条 城市公共客运线路设施发生故障时，经营者必须及时抢修，尽快恢复正常营运，有关部门和个人应当积极配合，不得干扰和影响抢修作业。
第四章 营运管理
第十六条 城市公共客运实行线路专营管理。专营管理的具体办法由杭州市人民政府制定。
城市公共客运线路全线在杭州市区范围的，由杭州市城市公共客运行政主管部门审定；城市公共客运线路需要从杭州市区延伸到毗连县（市）的城镇的，由杭州市城市公共客运行政主管部门根据城市公共客运专项规划商县（市）城市公共客运行政主管部门，并征求市交通等有关部门意见后，报杭州市人民政府审定；全线在县（市）域范围内的城市公共客运线路，由县（市）人民政府作出规定。
城市公共客运线路，可采用招标、拍卖等方式确定线路经营者。拍卖所得应用于城市公共客运事业的发展。招标、拍卖的具体办法由市、县（市）人民政府规定。
第十七条 凡申请从事城市公共客运线路经营业务的，必须向城市公共客运行政主管部门提交以下资料：
（一）申请报告；
（二）合理、可行的线路营运和经营方案；
（三）资信证明。
第十八条 凡取得城市公共客运线路经营权的经营者在投入营运前，应当取得城市公共客运行政主管部门颁发的经营许可证。
取得经营许可证，必须具备下列条件：
（一）有符合规定数量和要求的客运车辆；
（二）有符合规定要求的停车场地和其它设施；
（三）有健全的客运服务、行车安全等方面的营运管理制度；
（四）有相应的管理人员以及按照行业有关规定培训合格的驾驶员、乘务员和调度员；
（五）具有承担相应责任的能力。
获得经营权的经营者在规定经营期内不得擅自转让经营权。
第十九条 城市公共客运行政主管部门应定期对经营者的营运状况进行检查。
第二十条 凡从事城市公共客运业务的单位要求停业、歇业的，应提前90日向城市公共客运行政主管部门提出书面申请，经批准后方可停止经营；未经批准，不得擅自停业、歇业。
第二十一条 对营运状况检查不合格或经批准停业、歇业的经营者经营的线路，城市公共客运行政主管部门应当及时重新确定经营者，保证线路正常营运。
第二十二条 城市公共客运行政主管部门应当按照批准的营运车辆发给相应的城市公共客运营运证。从事城市公共客运服务的驾驶员、乘务员和调度员，应当佩带相应上岗证件。
第二十三条 从事城市公共客运的车辆，在营运服务时有关营运证照必须相符，并接受有关部门查验。
第二十四条 从事城市公共客运营运的车辆，必须按规定的线路、时间、站点营运，经营者不得擅自调整站点、首末班营运时间。
通往居住区的城市公共客运车辆，其末班车发车时间不得早于二十二时（冬季不得早于二十一时），节假日应延长营运时间；其他线路的首末班车营运时间由城市客运行政主管部门作出规定。
营运高峰时应当根据实际情况加强调度，增加营运车辆。
第二十五条 除法律、法规另有规定的外，任何单位和个人不得阻碍、拦截城市公共客运车辆，影响正常营运秩序。
第二十六条 对达到一定入住率的在建居住区，城市公共客运行政主管部门应及时组织开通城市公共客运线路。
第二十七条 有关单位和个人因城市建设或者其他特殊情况，确需临时中断或改变城市公共客运营运线路的，必须经城市公共客运行政主管部门同意，由城市公共客运行政主管部门提前3天向社会公告。
第二十八条 经营者应当加强对从业者的职业道德、专业技能的教育、培训，不断提高服务质量，确保安全行车、优质服务。
空调车营运时，应确保空调正常运行，保持车厢温度适宜。
城市公共客运车辆应当设置供老、弱、病、残、孕和怀抱婴幼儿的乘客专用的座位，配备装盛呕吐物的卫生袋。
第二十九条 城市公共客运在营运中发生乘客财产损失、人员伤亡的，按照国家有关规定处理。
第五章 乘务与票务管理
第三十条 城市公共客运车辆营运时，驾驶员、乘务员和乘客均应自觉遵守有关法律、法规、社会公德和公交乘坐规则，讲究礼貌，举止文明，共同维护好营运秩序。
公交乘坐规则由城市公共客运行政主管部门制订。
第三十一条 城市公共客运驾驶员、乘务员应遵守下列规定：
（一）保持车内外整洁和服务设施齐全、良好；
（二）做好行车安全提示，启动车前关好车门，不拖夹乘客；
（三）文明用语，及时报清线路、站点，积极疏导乘客，关心老、弱、病、残、孕和怀抱婴幼儿的乘客；
（四）因车辆临时故障不能营运时，应向乘客说明，并安排乘客免费改乘随后同线路营运车辆；
（五）不得擅自越线、越站营运；
（六）向乘客提供、给付票据，认真执行查验票证规定；
（七）维护车内秩序；
（八）其他应遵守的规定。
第三十二条 乘车应遵守下列规定：
（一）不得携带易燃、易爆、剧毒等危险品或易污损、易损伤他人的物品，不得携带重量超过50公斤、体积超过0.125立方米、面积超过1平方米、长度超过2米的物品以及公交乘坐规则规定禁带的物品和动物；
（二）无人看护的醉酒者、精神病患者、学龄前儿童不得乘车；
（三）在车厢内禁止吸烟；
（四）主动购票、投币或出示有效乘车凭证，不得拒绝司乘人员、稽查人员查验有效乘车凭证；
（五）不准启动、损坏车辆设备或进行其他妨碍车辆行驶、停靠和乘客安全的行为；
（六）其他有关乘坐规定。
第三十三条 城市公共客运实行政府定价。经营者必须严格执行物价行政主管部门批准的收费标准。
第三十四条 经营者必须使用经有关部门批准的统一印制的乘车凭证。任何单位和个人不准伪造、涂改、转借、冒用乘车凭证。
第六章 检查和投诉
第三十五条 城市公共客运行政主管部门应当加强对城市公共客运营运活动的监督检查，城市公共客运行政执法人员执行检查任务时，应当出示执法证件。行政执法人员发现违反本条例规定的行为时，应当责令当事人即时改正或者限期改正。
第三十六条 城市公共客运行政主管部门和经营者应当建立投诉受理制度，接受乘客对违反本条例规定行为的投诉。
投诉者可以向经营者投诉，也可以向城市公共客运行政主管部门或有关部门投诉。
第三十七条 经营者受理投诉的，应当自受理之日起7日内，对投诉者给予答复。
投诉者对经营者的答复有异议的，可以向城市公共客运行政主管部门投诉。
城市公共客运行政主管部门受理投诉的，应当自受理之日起20日内，对投诉者给予答复。
第七章 法律责任
第三十八条 违反本条例有下列行为之一的，由城市公共客运行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并可处以三千元以上三万元以下罚款：
（一）未经批准，擅自从事城市公共客运经营业务的；
（二）在规定经营期内擅自转让经营权的；
（三）未经批准擅自停业、停运的。
第三十九条 违反本条例有下列行为之一的，由城市公共客运行政主管部门责令停止违法行为，赔偿经济损失，并可处以一千元以上一万元以下罚款：
（一）侵占城市公共客运设施用地的；
（二）擅自迁移、拆除、占用城市公共客运设施的；
（三）擅自启动车辆设备及进行其他妨碍车辆行驶、停靠和乘客安全行为造成损失的；
（四）阻碍城市公共客运设施故障抢修作业造成损失的。
第四十条 违反本条例有下列行为之一的，由城市公共客运行政主管部门责令停止违法行为，并可处以五百元以上五千元以下罚款：
（一）在电车触线净空高度内修建建筑物或其他工程设施的；
（二）不按规定线路、时间、站点营运，擅自调整站点、营运时间、减少车辆、越线、越站营运的；
（三）从事城市公共客运营运的车辆，在营运服务时有关营运证照不符的；
（四）影响城市公共客运设施营运但未造成损失的。
第四十一条 违反本条例有下列行为之一的，由城市公共客运行政主管部门责令停止违法行为；有第（一）、（二）项行为之一的，并可处以二十元以上五百元以下罚款；有第（三）项行为的，并可处以二十元以下的罚款：
（一）违反公交乘坐规则不听劝阻的；
（二）涂改、转借、冒用乘车凭证的；
（三）不按规定购票、投币、出示有效乘车凭证，拒绝和刁难司乘人员、稽查人员查验的。
第四十二条 城市公共汽车、电车驾乘人员违反本条例第三十一条第（二）、（四）、（五）、（六）项规定的，由城市公共客运行政主管部门处以一百元以上五百元以下罚款。
第四十三条 违反本条例有下列行为之一的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）非法阻碍、拦截城市公共客运车辆，影响正常营运秩序的；
（二）破坏、盗窃城市公共客运交通工具、线路设施的；
（三）殴打城市公共客运管理人员和城市公共客运从业人员的；
（四）伪造乘车凭证的；
（五）其他危害城市公共客运车辆行车安全的。
第四十四条 违反本条例涉及其他法律、法规的，由有关部门依法查处。
第四十五条 对违反本条例规定的行为，城市公共客运行政主管部门可委托符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的事业组织实施行政处罚。
第四十六条 城市公共客运行政执法人员应秉公执法，对滥用职权、玩忽职守的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附则
第四十七条 本条例自2000年10月15日起施行。1994年8月23日杭州市人民政府发布的《杭州市城市公共汽车电车经营管理规定》同时废止。