“作茧自缚”：探索者的勇气与法治的决心

唐时华


　　2008年4月17日，湖南省人民政府制定出台了我国首部系统规范行政程序的地方政府规章——《湖南省行政程序规定》，并于2008年10月1日起施行。作为一名法律人，我对这个被称为“中国行政程序立法的破冰之作”的《规定》很感兴趣，并对其实施寄予了持续的关注。
　　实践证明，这个曾被部分人担心“作茧自缚”的《规定》实施一年多来，不仅促进了行政效率的提高、政务公开和规范执法，也进一步优化了执法环境。一年中，湖南省共废止一万多件、失效二万多件红头文件，防止了部门各行其是。同时还大幅削减了行政审议，减少了行政审批和许可，优化、改善了发展环境，并为国家出台并实施《行政程序法》提供了经验。
　　我不禁为这个“作茧自缚”的规定叫好，从另外一个层面上，我更对这种“作茧自缚”的先进理念寄予更高的期望，因为这恰恰是一个民主、法治、高效的政府运作模式应当具备的理念和思想。
　　政府事务运行的公开、便民、高效、规范、法治，是一个现代政府应当不断追求的积极元素，作为在国家权力结构中占有较大优势的行政权力，其运行更是需要用法制的手段来进行规范，从程序上依法保障公正高效，从而达到结果上的良性最大化：充分反映人民的愿望，保障政府重大决策的公众参与、行政权力运用的规范化、政务的公开化和提高政府的行政效率。
　　我们注意到，在行政管理这个庞大的体系之中，一些机关的效率明显低下；一些规章制度早已不适应当今社会发展的需要；一些重大决策缺乏科学的参考和民意的参与；一些审批项目层层设卡，严重制约了经济的发展。等等。这些弊病的存在，严重制约和束缚了行政机关的高效和法制化运转，也在很大程度上削弱了公民对行政机关公信力的寄予。而湖南省对症下药，从行政程序入手，打了一套漂亮的“组合拳”，全面推进依法行政、建设法治政府的新路径，以上种种问题也就迎刃而解。
　　从经济的角度来讲，在当前我国的快速发展过程中，区域竞争优势中常常提到一个投资环境的问题，环境综合条件中什么最重要？笔者认为，法治的环境最重要，法治环境是生产力，是竞争力，而且是至关重要的生产力和竞争力，这一点，由于行政程序等多个机制的运行，湖南省全省GDP保持12.8%的增速，增速排全国第五位，这就是一个最好的注释。
　　此外，笔者更想强调的是一种理念，一种思想，那就是法治的思想，一种依法行政的思想，一种依法治国的思想！
　　我们都知道，约束自然导致不自由，但是合理的约束却是必要的，主动接受约束难得，用法治的手段来主动接受约束就更为难得。湖南省近两年出台的一系列规定，这是湖南政府自愿在头上套上一个法治的“紧箍咒”，在某些人看来，这也可以说是一种“作茧自缚”。但是，正是这种具有“自我革命”的意义和标本意义的“作茧自缚”，体现了法治探索的勇气和决心，极为可贵！同样，在笔者所在的云南，中共云南省委常委、昆明市委书记仇和，他积极倡导和推动出台的一系列措施，同样属于在自加约束，但是，就是这些自加约束的方法，正在让我们的行政管理更加科学、高效和规范。这种法治层面上的“作茧自缚”，代表着一种中国现代行政的科学化、规范化和法治化的积极方向。
　　作为湖南行政程序立法力推者的周强省长说过：一定要“让权力在阳光下运行！”是的，当权力在阳光下运行，公民的权利进一步得到保障，民主与法治的力量得到弘扬，我们总会胸怀感动，向探索者的勇气和决心致以敬意！


（唐时华，云南省高级人民法院法官。中国法院网、新华网云南频道、甘肃网、人民网山西频道、荆楚网、红网等媒体特邀评论员，在人民网、新华网、《法制日报》、《新京报》、《燕赵都市报》全国各大媒体发表评论100多篇，其中，《让伍皓说话，天塌不下来》、《当司法鉴定也需要“肉搏”》、《“全民法官时代”，法院法官何为？》、《电动车管理：神仙打架市民埋单》等系列评论上百家媒体转载，影响广泛。此外，发表新闻作品、法学论文200万字，获得全国奖励30多项）

贵州省人大常委会


紫云苗族布依族自治县格凸河穿洞风景名胜区管理条例
贵州省人民代表大会常务委员会


（2000年3月24日紫云苗族布依族自治县第十二届人民代表大会第三次会议通过 2000年5月27日贵州省第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准 自2000年7月1日起施行）

第一章 总则
第一条 为加强对格凸河穿洞风景名胜区（以下简称风景区）的管理，保护、开发、利用风景名胜资源，促进本县经济社会持续发展，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和有关法律、法规，结合本县实际，制定本条例。
第二条 本条例所称的风景区是集喀斯特峰林、峰丛、峡谷、溶洞、湖泊及地下河系统等自然形态景观和洞寨、少数民族风情、民间艺术等人文景观为一体的重要风景名胜区，由穿洞景区、大河景区、黄家湾景区及相关景点组成。
第三条 本条例适用于本县行政区域内风景区所辖的范围。
第四条 任何单位和个人都有保护风景名胜资源的义务，在风景区内进行的活动，应当遵守本条例。
第五条 自治县人民政府应将风景区保护、开发与建设纳入国民经济和社会发展计划。
风景区的保护、建设、开发和管理应遵循严格保护，合理开发，统一管理，永续利用，有偿使用的原则。
第六条 自治县人民政府风景区管理机构负责风景区的管理工作，依法对风景区实施监督和管理，其他有关职能部门依照职责协助做好工作。
第七条 对风景区保护、建设和开发作出重要贡献的单位和个人，由自治县人民政府或风景区管理机构给予表彰和奖励。

第二章 保护与开发
第八条 自治县人民政府应按照总体规划所确定的区域，设置风景区永久性界桩，标明界区，设置与环境协调的入口标志。
第九条 各个景区的奇峰异石、古树名木、天然林区、重要地质构造、少数民族文化遗存和传统民居，应建立档案，悬挂保护标志，严格管理。
第十条 在风景区禁止下列行为：
（一）侵占土地、违章建筑；
（二）毁林毁草开荒、乱砍滥伐；
（三）盗伐、毁损古树名木，采挖珍稀物种；
（四）污损、毁坏文物；
（五）敲毁喀斯特溶洞沉积物或毁损人文景观；
（六）猎捕、伤害野生动物和栖息动物；
（七）炸鱼、电鱼、毒鱼；
（八）排放、倾倒污染环境的废气、废水、废渣和其他有毒有害物品；
（九）在景物上刻划、涂写；
（十）放火烧荒，乱丢烟头；
（十一）破坏、毁损风景区公共、安全设施或者擅自移动、毁坏风景区标志、界桩；
（十二）其他破坏景观和生态环境的行为。
第十一条 未经批准，在风景区不得有下列行为：
（一）开山、采石、挖砂、取土、烧窑；
（二）围填堵塞水源、湖泊、河道、滩涂；
（三）采挖苗木、花草、药材；
（四）燃放篝火、野炊、野灶；
（五）设置、张贴广告；
（六）建造坟茔。
第十二条 风景区管理机构应根据盲谷景点的允许容量，额定游人规模，并予以监督。
严禁携带火种进入盲谷景点。
第十三条 在穿洞景区和大河景区使用机动船只，须经风景区管理机构批准。
第十四条 风景区内的工矿企业，交通、旅游等基础设施和村寨建设应服从总体规划。
对景区内已建的民居建筑，确有损害自然景观、妨碍风景区保护的，应予迁出。
第十五条 风景区的各类建筑和设施，应突出民族风格，与周围景观和环境相协调。
第十六条 风景区及其外围保护带的建设工程，在施工过程中必须采取有效措施，保护景物及周围的林木、植被、水体、地貌，不得造成污染和破坏，其防治污染设施必须与主体工程同时设计，同时施工，同时使用。施工结束后，应及时清理场地，恢复环境原貌。
第十七条 自治县人民政府应制定有效措施，搞好格凸河流域生态环境的综合治理。
风景区25度以上的坡地以及分布在重要景点上的耕地应实行退耕还林、还草和封山育林。
在风景区内推广沼气适用技术，采取综合节柴措施，解决风景区内居民的燃料问题。
第十八条 风景区应规划适当面积作为放牧用地，禁止在主要景点放牧。
风景区农田基本建设应推行生物梗梯化技术，减少对景区植被和景体的破坏。
第十九条 有关部门或乡（镇）应加强格凸河上游河段的水土保持治理和生态保护，安排建设项目不能影响风景区的生态环境。
第二十条 鼓励和支持有利于风景区保护和建设的招商引资项目；鼓励多种经济成份参与风景区的开发和建设。谁投资谁受益，并享受自治县人民政府制定的优惠政策。
第二十一条 鼓励开发优秀民间工艺、民间文艺和风味食品；鼓励和支持风景区居民生产、经营具有地方、民族特色的产品，从事民族风情服务活动。
对生产、加工民族工艺用品的单位和个人，有关部门应给予扶持。

第三章 管理
第二十二条 风景区管理机构依法行使以下职能：
（一）贯彻执行国家法律、法规和本条例；
（二）制定风景区保护措施和管理制度，经自治县人民政府批准后组织实施；
（三）会同有关部门对风景区的建设项目进行环境评价和规划审查；
（四）维护风景区的公共设施和社会秩序，维护旅游者的合法权益；
（五）搞好风景区的宣传，开拓旅游市场；
（六）合同有关部门发掘和利用民间传统文化，提高风景区旅游的文化内涵；
（七）为风景区经济发展搞好协调和服务；
（八）行使自治县人民政府授予的其他管理职能。
第二十三条 风景区内的村寨应建立和完善村规民约，配合风景区管理机构做好资源保护工作。
第二十四条 在风景区开展经营、游览、娱乐活动，应当遵守公共秩序，尊重当地民族风俗习惯，服从管理。
第二十五条 任何单位和个人在风景区进行经营，应先取得风景区管理机构的许可，在规定的服务区域和经营范围内亮照营业。
风景区内的服务行业，应符合有关卫生标准并妥善处理生活污水和垃圾。
第二十六条 风景区应设置安全设施和安全标志，定期检查和维修，保证完好。
对尚未探明的地下溶洞和险峻景点，要设置警示标志和禁游设施，不得开展游览活动。
第二十七条 在风景区进行开发、经营的单位和个人，应按规定交纳管理费、资源使用费和有关法律、法规规定应交纳的费用。
违反前款规定以外的收费，相对人有权拒绝交纳，并可向有关部门举报。
第二十八条 风景区管理机构的收入，主要用于景区建设和保护。
第二十九条 在风景区举办演出活动或进行科学考察的，须向有关部门提出申请，经审查批准后按风景区的规定进行。

第四章 法律责任
第三十条 下列行为，由风景区管理机构予以处罚：
（一）违反本条例第十条第（一）项的规定，在中心景区乱搭乱建，或者擅自延伸经营场所的，责令拆除违章建筑，恢复原状，并处以每平方米20元以下罚款；
（二）违反本条例第十条第（三）项的规定，采挖珍稀物种的，处以20元以上500元以下罚款；
（三）违反本条例第十条第（四）项的规定，污损文物的，处以200元以上1000元以下罚款；
（四）违反本条例第十条第（五）项、第十一条第（一）项和第（二）项规定的，责令停止破坏，恢复环境原貌，赔偿经济损失，并处以100元以上1000元以下罚款；
（五）违反本条例第十条第（六）、（七）项规定的，处以50元以上500元以下罚款；
（六）违反本条例第十条第（九）项、第十一条第（三）项和第（四）项规定的，处以10元以上50元以下罚款；
（七）违反本条例第十条第（十）项的规定，尚未造成火灾的，处以5元以上50元以下罚款；
（八）违反本条例第十条第（十一）项规定的，处以100元以上500元以下罚款；
（九）违反本条例第十一条第（五）项规定的，处以300元以下罚款；
（十）违反本条例第十一条第（六）项规定的，责令迁出，恢复环境原貌，并处以50元以上300元以下罚款；
（十一）违反本条例第十二条第二款、第十八条规定的，分别处以50元以下罚款，并没收取火器具；
（十二）违反本条例第十三条规定的，处以200元以下罚款；
（十三）违反本条例第十六条的规定，导致景体污损或毁坏的，处以300元以上1000元以下罚款。
第三十一条 本条例规定处罚以外的其它违法行为，由有关部门依法处理。
第三十二条 风景区管理人员玩忽职守，徇私枉法的，由其主管部门给予行政处分；造成损失的，依法赔偿。

第五章 附则
第三十三条 本条例所称的格凸河穿洞风景名胜区位于自治县东面，北起座马河、花坡、大塘、上苑至板当一线，南抵上格井至打饶一线，西靠磨莎、岜易、关口一线，东接板当下格冗、关上、克混、关口寨、天星桥、竹林寨一线。风景区在本县行政区范围内的面积共90．2平方公
里，包括：
（一）穿洞景区：总面积26平方公里，合洞穴大厅、古地下河遗迹、响水洞、燕子洞、洞寨和盲谷原始丛林等主要景点；
（二）大河景区：总面积14．25平方公里，含星星峡、岩溶湖、大河民族村寨、洞葬等主要景点；
（三）黄家湾景区：总面积31平方公里。本景区景点以水域、港湾、孤岛为主；
（四）其他在景区内的独立景点。
风景区外围保护带的面积为99．2平方公里。


（2000年5月27日通过）


贵州省第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议决定：批准《紫云苗族布依族自治县格凸河穿洞风景名胜区管理条例》，由紫云苗族布依族自治县人民代表大会常务委员会公布施行。



2000年5月27日