浅谈独立审判理想与现实的契合

陈新


论文提要：
司法公正是司法活动的追求，法治是实现人类社会公正的最佳方式，而法院超然的地位，高度的司法权威，是法治的核心内容，法官作为司法公正的主体，对司法公正的实现，发挥着决定性的作用。随着社会主义法制的不断健全和完善，公平、公正、独立、中立等现代司法理念的确立，独立审判的话题越来越被提到更高的高度。我国现行的审判体制，已不能适应目前的形势发展的需要。根据现代的司法理念及司法实践，笔者拟就独立审判的理论及立法概况、独立审判的科学内涵、我国独立审判的现状、独立审判理想与现实的契合等方面对独立审判理想与现实的契合这一课题作一些浅显的探讨。（全文约11500字）


导言：司法公正是人类自有司法活动以来不懈追求的永恒话题，法治是人类社会公正的最佳方式，而法院的超然地位，高度的司法权威，是法治必不可少的核心内容，法官作为司法公正的主体，对司法公正的实现，发挥着决定性的作用。随着社会主义法制的不断健全和完善，公平、公正、独立、中立等现代司法理念的确立，独立审判的话题越来越被提到更高的高度。本文就独立审判的法律依据、科学内涵、我国实现独立审判的障碍以及如何实现独立审判的理想与现实的契合等方面作一些浅显的探讨，以求教于同仁。
一、独立审判的理论及立法概况
“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止” 1。基于对这一现象的认识，早在亚里士多德时，他就特别强调权力分工的意义，力图以中庸的原则、权力主体的交替、权力机关的分工，职能的细化及相应法律制度的配套措施，来消除实践中出现的或将来可能出现的权力扩张，限制权力的越界，以保证社会正义的实现。这一思想给予以后的西方思想家们以重要的启迪，并引导其努力防止和制约权力滥用的法官。十八世纪法国著名思想家孟德斯鸠在对西方的政治、法律制度及历史悉心考察之后，结合自己的法律职业经历而深刻领悟到“要防止滥用权力，以权力制约权力”。从而在其不朽的著作《论法的精神》一书中提出了著名的“三权分立”。虽然我国并不实行“三权分立”，但独立审判是宪法、法律确立的一项基本原则。独立审判这一光辉思想首次在
新中国出现就以立法的形式用国家根本大法表达出来。我国第一部宪法即1954年宪法规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律”。1982年修改后的宪法第126条又对独立审判原则进一步明确和深化“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。1988、1993、1999年，我国宪法3次修改都原文保留了独立审判这一原则。此外，我国人民法院组织法、法官法、刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法都规定了独立审判的原则。可见独立审判不仅是一项重要的宪法原则，而且是一项重要的诉讼原则，还是人民法院一项重要的组织原则，具有鲜明的时代性和针对性。人民法院组织法第4条关于独立审判的条文与宪法规定的条文完全相同。法官法第1条明确规定了“保障人民法院依法独立行使审判权”的原则，第8条第2款规定法官“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人干涉”的

1、孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1961年版，第162页
权利。这是依宪法原则规定的人民法官应有的权利。我国第1 部刑事诉讼法第三条规定“审判由人民法院负责。其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”这一规定虽无独立审判的文字，实际上有独立审判的含义。修改后的刑事诉讼法不但保留了原来的这段条文，而且依照宪法规定增加了第5条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。民事诉讼法第6条规定：“民事案件的审判权由人民法院行使。人民法院依照法律规定独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。行政诉讼法第3条规定：“人民法院依法对行政案件行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。
由此，独立审判这一重要的宪法原则和人民法院组织法活动原则，在上述三大诉讼法中均作出了系统的规定，这是独立审判原则的具体化和特定化。从立法的角度而言，独立审判原则在我国宪法和法律中是一贯的和明确的。
二、独立审判的科学内涵
简单地说，独立审判是指司法机关在审判各类案件时，根据自己对案件事实的评判和对法律的理解，独立自主地作出裁判，不受任何外来的影响。
独立审判历经从政治思想原则，到宪法原则，再到司法审判活动准则的演变过程，是一项为现代法治国家普遍承认的基本法律准则，在所有法治国家中都具有普遍的意义和丰富的内涵。作为一项宪法原则，它调整着国家司法审判机关与立法行政等其他职能部门的关系，确认司法审判权的专属性和独立性，是现代法治的基石和法院组织制度的基础；作为一项司法审判活动准则，它确保法院审判权的公正行使，防止法官的审判活动受到来自外在的不当干预、影响和控制，使法院的司法审判工作真正成为公民维护自身利益的最重要，也是最后一道屏障。没有审判独立，就没有现代意义上的司法审判制度。司法的终极目的是追求社会的公平与正义，而司法公正不是一个抽象的概念，而是以司法活动为载体，通过程序公正和裁判公正具体的形态表现出来。无数个案的公正构成了司法公正的综合体，而法官正是这个公正运动过程中能动的主体。从抽象的观念上讲，法官是人们理念中正义的化身，当自然的正义被无情地破坏之后，人们追求正义恢复就只能向“人间的上帝”—法官来求救，法官已成为正义的化身。司法权就其本性来说就是纠纷的裁判性，裁判性又决定了裁判者必须是中立的第三方，为保持中立，裁判者必须是独立的，只服从裁判的规则（法律），凭自己的理智和良心作出公正的裁决，没有独立就没有公正。因此，独立审判的内容可以包括两方面，一是基于审判的权力方面的理解，即“审判权独立”，在国家的结构中，居于不依赖也不受行政权、立法权干预的独立地位。强调国家权力的分立和分工，审判权只能由法院行使，其他任何机关不得行使，即“法院独立”。人民法院依法独立行使审判权仅服从法律。另一方面从审判的裁判方面来理解，就是“法官独立”。在诉讼中，法官审核证据，认定事实，适用法律，作出裁判，仅依照法律规定，独立自主地进行，不受其他法官和法院其他行政人员的干预和影响。在特定具体事实之审理程序终结或确定以后，就其审理程序是否违法或裁判内容是否正确，不允许对法官进行批评、调查或追究责任2。正如马克思所说，“法官除了法律就没有别的上司”。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据对法律的诚挚的理解来理解法律。美国法学家亨利·米斯精辟地指出：“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了-----法院必须摆脱胁迫，不受任何

2、参见丘联恭《司法之现代化与程序化》第45页、73页
控制和影响，否则他们就不再是法院了”3。由此，独立审判包括法院独立和法官独立。法院独立即形式意义上的司法独立，指法院在组织机构、活动方式上的独立，指法院的审判职能对其他国家职能完全独立，如行政职能、立法职能、检察职能；对其他政治因素、社会因素也完全独立，如政党、团体、社会舆论等。完全意义上的法院独立应包括以下几项内容：
第一、机构的独立。为实现国家审判职能而设立的法院必须独立于其他机构。这是法院独立的关键要素。法院是司法权的载体、司法权实现的组织形式，法院与其他机构分开而独立存在，是司法权独立运行的前提。法院在机构上的独立一般表现为：对立法机构、行政机构的独立。法院的审判活动不受立法机构、行政机构的干涉和干扰，这在成熟的市场经济国家实践中已
不存在问题。另，司法机构的设立、撤消、合并均由法律规定。
第二、法院财政的独立。应该说，法院的运转和司法职能的实现，不应当存在物质利益的干扰，只有这样，才能完全，公正地实现司法职能。为此，法院必须保持物质利益上的独立。财政的独立要求法院的财政预算、经费开支能够不受干扰独立地运作 。只有保证足够的预算，法院才可能独立地、公正地、不受影响地履行司法职能。
3、转引自[英]罗杰·科特威尔：《法律社会学导论》华夏出版社1989年版，第236页4、韩波著《法院体制改革研究》，人民法院出版社2003年版，第61页）。
第三、法院人事的独立。法院人事的独立，主要指法官职位独立，法官与国家公务员、立法机关工作人员职位分离，法官的任免、升迁在独立的人事体系内运行，以法院自行管理为主4。法官独立即实质意义上的司法独立，这也是司法独立的核心内涵。所谓独立性，从哲学上看，包括主观和客观两个要素：在主观方面，独立性意味着主体的自由意志，即主体可以根据自己
的内心判断、意愿和理性自由作出决定、采取行为。换言之，司法主体能够自己选择行为方式与内容，由自己的理性，有意思的目的所驱使，成为一个能自我决定的行动者，而不是成为别人意志的工具或他人行为的对象，受外来原因和别人决定左右。客观方面的独立性，根本上意味着主体能够在不受他人阻碍、指令的情况下，有自由活动的广阔空间。因此，杜绝、禁止客观存在的各种外在干预方式是此一方面独立性的内涵所在5。法官独立即法官在审判案件中，只尊重事实、服从法律，不受其他法官、法院的司法行政制度影响和干涉，法官对自己的审判行为独立承担责任的制度。法官独立在世各国已经成为一个被广泛接受和普遍遵守的原则，法官独立的提出，是司法独立理论和实践发展到一定阶段后，社会对法院的司法活动提出的更高要求。法官独立是司法独立的最高形态，法官个人独立与法院独立是司法独立不可分割的两个方面，没有法院独立，单个法官无法履行其职责；同样，如果法官不能免于其独立审判可能会带来种种担心，就不可能有独立的审理与判决，也就不可能有司法独立。法院独立审判与法官个人独立之间的关系就如同结构与其组成部分之间的关系，没有一个好的结构，组成部分毫无根据，没有组成部分，结构毫无意义6。正因为如此，世界上绝大部分国家的司法独立都强调这两方面。如德国基本法第97条规定：“法官具有独立性，只服从宪法和法律”。日本宪法第76条规定：“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和法律的约束”。保障法官独立也是现代西方国家司法制度尤其是法官制度的核心，对于法官的资格、任命、任期、薪俸、惩戒、免职、退休等各个方面都作了详细规定，重要的制度和措施有：由法律家充任法官；高度集中的

5、左为民、周长军《变迁与改革——法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版，第36-37页
6、周汉华《论建立独立开放与能动的司法制度》载于《法学研究》1995年第5期
任命体制；法官的身份得到法官不可更换制、高薪制专职制和退休制等制度的切实保障；严格的弹劾惩戒程序。香港法律规定每一位法官就任前都必须作出的“以无惧、无偏、无私、无欺”之精神，维护法制，主持主义的宣言，典型地体现了法官良心独立的意蕴，即法官不受任何外部不当或无关因素的影响，仅仅依据法律和法律程序，按照自己的理性和良心进行审理并作出判决7。而我国，虽然法官法第8条与其他有关法律规定为法官独立行使职责提供了保障，并也已正式签署《公民权利和政治权利国际公约》，承认法官内部实行法官独立审判，以顺应世界潮流。但在司法实践中法官并未能够完全独立。在法院内部，经常实行审理和判决的分离，即对案件的审理由独任审判或合议审判的审判人员进行，而对案件的最后裁判却由庭长、审判委员会、主管院长最后决定。在法院外部，上级法院对下级法院的独立审判也有不适当干预，如某些案件在作出裁判前，上级法院对下级法院具体案件定调划框甚至对个别案件直接下达判决指示（包括下级法院主动请示要求先定后审）这实际上是将行政隶属关系混同于法院的审判监督及审级监督关系，事实上干扰了法院的独立审判。对于这种状况，目前尚缺乏有效的排除机制8。
法官独立包括以下内涵：
第一、法官是独立自主的审判权主体。法官通过独任制或合议制自主行使审判权，主持庭审，查明事实，作出判决。法官的这种独立自主性的直接对象主体主要包括本法院的院长、庭长以及其他法官，本级法院的审判委员会、上级法院、法官本人的社会关系、舆论和传媒等。法官只有超脱于上述对象主体，才能获得完整的独立性。

7、李勤模《现代司法理念与司法为民》第4页，中国法院网
8、钱卫青《法苑新论》，法律出版社，1996年3月版，第4页
第二、法官是独立的审判责任主体。权责统一是权利行使的基本法则。法官独立行使审判权，意味着他要对自己的权力行为单独承担责任，在赋予法官独立地位和相对较大权力的情况下，必须建立和完善明确的法官责任制。从诉讼制度的发展来看，一方面是世界各国的立法及司法实践，不断重视和强调法官的主动精神和创造意识，表现为立法中一般性条款受到重视和司法中自由裁量权的运用。而另一方面，制度上对法官个人行为的制约也越来越趋于强化。建立法官的独立制和责任制也应当成为我国当前司法改革所应追求的目标。
我国现行的审判体制，其中许多作法是建国初期乃至解放前革命根据地的法院的作法的习惯延续，那是在特定历史条件下，基于实体法和程序法都缺乏、审判员的水平普遍不高的情形而产生的，案件由庭长、院长审批。而实际上，庭长、院长的这一权限并无法律依据。这样做，其实超越了法律赋予其应有的职权范围。前面分析了法院组织法和三大诉讼法都明确了人民法院审理案件实行合议制或独任制，换言之，只有合议庭和独任审判员才是法定的审判组织，其他任何组织及个人，包括人民法院内部除审判委员会以外的组织和个人，都不能代替行使审判权。而案件审批的初衷是担心法官以权谋私，于是层层汇报、把关、层层审批，其实这样做不但避免不了所谓的以权谋私，而且还可以导致承办人不负责任9。由于案件层层把关，大量案件由庭长、院长或审判委员会决定，案件审理的好坏不能与法官个人的责任联系，即使是错案也往往找不到责任者。更为糟糕的是，责任不明为徇私舞弊创造了条件，审判人员可以在集体的名义下，行个人私利，而且不会或难以受到追究。尤其应该看到的是，在这样一种体制下，法官容易养成不思进取的惰

9、王怀安《关于审判方式改革的几点思考》
性。当个人法律素养高下并不决定案件的审理的时候，恐怕没有太多的人会费心钻研业务，也有可能不太在意案件的质量。
第三、法官的独立性受法律保障。法官职务的稳定性、法官的任免、惩戒、升迁、调动程序的正当化等都应受到法律的保障10。法官非因法定事由、非经组织程序，不被免职、降职、辞退或者处分，法官非违反法律，不受追究，即使审判有误，只要法官行为正当，就应推定其已经尽职而免除责任，除非有证据证明该错误的造成是其故意行为。
随着法官职业化建设的不断加强，审判方式改革的进一步深化，法官独立更具有其合理性：首先，法官独立体现了审判权的同质性、平等性。法官职务是审判权的的惟一载体，法院里只有法官没有长官，“法官除了法律就没有别的上司”。“法官在作成判决之过程中，应独立于同僚及监督者，任何司法职位高低，在案件的裁决上，每一个法官拥有平等的权利”11。其次，法官独立是司法公正的要求。司法公正是司法的生命，而司法公正通过法官公正的裁判活动得到实现。法官为了实现自己的独立裁判，必须具有独立的地位。如果有人能够经常随意地对法官发布命令或指示，那么，法官除了服从法律以外，还要服从这些权势者的意志。当权势者的意志与法律的普遍意志相抵触时，就会产生法官应服从谁的问题。这时，法官对案件的判断与对权势者的敬畏联系在一起，而对权势者的敬畏程度又影响着法官的职业前程。对某人生活有控制权，就等于对其意志有控制权。对法官的支配力比如支配着法官对案件的判断，法官便会出现对权势者的敬畏而偏离法律12。培根说：“一

10、韩波著《法院体制改革研究》，人民法院出版社，2003年版第183页
11、参见周道鸾主编《外国法院组织与法官制度》人民法院出版社，2000年版，第587页）
12、陈卫东、韩红兴著“以法官独立为中心 推动我国法官制度的现代化”，载《人民司法》2002年
第2期）
教育部办公厅


教育部办公厅关于施行《高等学校信息公开办法》的通知

教办厅函〔2010〕44号


各省、自治区、直辖市教育厅（教委），各计划单列市教育局，新疆生产建设兵团教育局，有关部门（单位）教育司（局），部属各高等学校：
　　《高等学校信息公开办法》（教育部令第29号，以下简称《办法》）将于2010年9月1日起施行。为做好《办法》的贯彻实施工作，现就有关要求通知如下：
　　一、充分认识高校信息公开的重要意义，认真开展《办法》的学习、教育和培训活动
　　制订《办法》，是落实《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）、全面推进高等学校信息公开工作的重要举措，是深化高校校务公开、促进高校依法治校、提高高校管理水平的必然要求，是提高教育工作透明度、广泛接受群众监督、加强高校党风廉政建设的迫切需要，也是保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权，办好人民满意的教育，构建社会主义和谐社会的重要内容。各级领导干部要带头学习《办法》，深入理解和准确把握《办法》的精神和要求，切实提高对高校信息公开重要意义的认识，牢固树立依法公开的观念，把信息公开作为一项长期工作抓出成效。
　　各省级教育行政部门要加强统筹规划，积极开展宣传和培训活动，精心组织本行政区域内高校认真贯彻实施《办法》，稳妥地推进高校信息公开。各高校要将《办法》作为专项内容对教职工进行培训，重点对信息公开工作机构和人员进行保密知识、信息清理、指南和目录编制、信息公开申请处理等方面的培训。要通过形式多样的教育培训活动，努力增进师生员工对《办法》精神和内容的理解，为《办法》的贯彻实施营造良好的舆论氛围。
　　二、紧密结合高校实际和特点，认真做好贯彻实施《办法》的各项工作
　　信息公开是一项政治性、政策性和技术性都很强的系统工程。各高校必须增强责任感和紧迫感，加大工作力度，把各项要求落到实处。
　　（一）进一步细化信息公开的目录和范围，抓紧编制或修订本校信息公开指南和目录。
　　高校要按照“以公开为原则，以不公开为例外”的原则和由近及远的要求，重点对《条例》发布以后的信息进行全面清理。要依据《保密法》及其实施办法、《条例》等法律法规，科学界定公开和不公开的信息。凡符合《条例》第九条和《办法》第七条要求的信息，均应编入本校信息公开目录，并在此基础上进一步扩展公开范围，细化公开内容。要组织专门力量尽快落实好此项工作，务必于2010年8月底前完成并在学校网站和相关信息查阅场所公布。
　　（二）抓紧建立健全信息公开工作制度，尽快完善各项工作机制。
　　高校要着力建立健全信息公开的各项工作制度，完善校长领导、学校办公室组织实施、工会组织协同推进、师生员工积极参与、内设监察部门监督检查的信息公开内部工作机制，努力形成工作合力。
　　要尽快建立主动公开工作机制，明确公开的职责、方式、流程和时限要求。要抓紧建立信息公开申请受理机制，明确申请的受理、审查、处理、答复等环节的具体要求。
　　要建立信息公开保密审查机制、重要信息发布审批机制和虚假或不完整信息澄清机制，进一步健全高校新闻发布和新闻发言人制度，增强高校信息公开的主动性、权威性。
　　要建立重大事项决策信息公开工作机制，对涉及学校师生员工切身利益的重大事项，实行决策前信息公开和实施过程的动态信息公开。要建立高校内部组织机构信息公开工作机制，明确其公开的具体内容，推动内部组织机构的信息公开。
　　要建立信息公开内部监督检查制度、工作考核制度、年度报告制度和责任追究制度，明确各项制度的责任机构和责任主体。
　　（三）积极创造条件，认真完善信息公开的各项配套措施。
　　高校要充分发挥网站快速、便捷的优势，努力把学校网站建成信息公开的第一平台。要建立信息公开专栏和信息公开意见箱，主动做好信息的管理、维护和更新工作，认真听取社会对学校信息公开工作的意见和建议。专栏和意见箱应于2010年8月底前开通。要综合利用报刊、广播、电视以及新闻发布会、年鉴等形式或档案馆（室）、图书馆等场所，及时公开高校信息。有条件的高校可设置资料查阅室、索取点、公告栏、电子屏幕等设施，方便公民、法人和其他组织检索、查询和复制高校信息。
　　三、加强高校信息公开的组织领导，切实履行《办法》规定的工作职责
　　省级教育行政部门和高校要切实加强对信息公开工作的组织领导。要把信息公开纳入教育事业改革发展的总体规划，与业务工作统一部署、同步推进。要明确一位负责同志分管此项工作，并尽快明确负责信息公开工作的机构（原则上由省级教育行政部门和高校办公室负责信息公开具体管理工作）。
　　省级教育行政部门要细化本地区高校信息公开的目录和范围，对可予公开的信息提出明确的指导意见。要在信息保密审查、重要信息发布前的批准、虚假或不完整信息的澄清等方面，加大对高校的指导力度。要积极支持高校加强信息公开的载体设施建设，提高信息公开的软硬件水平。要加强对高校信息公开工作的考核、社会评议和监督检查，高校信息公开工作年度报告和社会评议结果均应及时向社会公布。高校要及时充实力量，配齐配强信息公开工作队伍，所需经费纳入年度预算。
　　各省级教育行政部门和部属各高校应将信息公开工作负责人、工作机构及其联系方式于2010年7月31日前报送教育部办公厅。依据《办法》制定的信息公开实施办法或实施细则，要及时报教育部备案。其他高校要将本校的信息公开实施细则报学校所在地省级教育行政部门备案。
　　各省级教育行政部门和高校要及时总结学习贯彻《办法》中的好经验、好做法。信息公开工作中反映的问题和有关工作建议，请及时报送教育部。
　　请各省级教育行政部门将此通知转发至本地区各高校。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　教育部办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○一○年四月二十八日